II SA/Gl 106/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją Wójta Gminy C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...] złotych. Aktem notarialnym z dnia [...] r. H. K., J. K. oraz M. K. sprzedali stanowiącą ich własność działkę (nabytą aktem notarialnym z [...]r.) położoną w C., oznaczoną nr [...] o powierzchni [...] m2, zabudowaną budynkiem mieszkalnym, objętą Kw nr [...] G. i . małżonkom M. Pismem z dnia [...]r. Wójt Gminy C. zawiadomił H. K., J. K. i M. K. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości: działki nr [...] położonej w C., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. i sprzedażą w/w działki. W dniu [...]r. dokonano oględzin działki nr [...]. Ustalono, że działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, w pełni urządzona i zagospodarowana, ogrodzona. Położona jest przy drodze utwardzonej z dojazdem z ulicy G. Na działce znajdują się woda (ze studni), kanalizacja, energia elektryczna, gaz. Obecny w trakcie oględzin H. K. podał, że działkę nabył w [...] r. i wtedy była ona nieuzbrojona. W oparciu o pozwolenie na budowę z [...]r. wykonał na działce budynek mieszkalny po uprzednim wytyczeniu jego usytuowania na działce przez geodetę. Wykonano także inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Z dołączonych do akt wyrysów i wypisów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. z [...] r. i [...] r. wynikają następujące okoliczności. Zgodnie z planem z [...] r. działka nr [...] położona była w dwóch jednostkach planu: [...] – 20 % i [...] – 80 %. W dniu [...]r. Rada Gminy C. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. obejmującej sołectwa C., M., M. i T. Uchwała ta została opublikowana w Dz. U. Woj. [...] nr [...], poz. [...] w dniu [...]r. W § 46 tej uchwały zawarto zapis o utracie mocy postanowień uchwały Rady Gminy C. z [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w obszarze określonym uchwałą. W powyższym planie działka nr [...] znalazła się w trzech jednostkach: [...] – 61 %, [...]– 33 % i [...]– 6 %. Sporządzająca operat szacunkowy biegła po porównaniu obszaru przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową w planie z [...] r. ([...] – 20 %) i z [...] r. ([...] – 61 %) obliczyła, że w pierwszym z tych planów pod zabudowę mieszkaniową było przeznaczone [...] m2, a w drugim [...] m2, a więc wskutek wejścia w życie w dniu [...]r. nowego planu zagospodarowania gminy C., przeznaczenie z "upraw polowych" na "zabudowę mieszkaniową" zmieniła część działki o powierzchni [...] m2. W operacie (str. 6) biegła stwierdziła, że działka nr [...] o pow. [...] m2 jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, garażem blaszanym, posiada utwardzony podjazd, chodniki, urządzoną zieleń niską, warzywnik i trawniki. Na uzbrojenie terenu składa się woda ze studni, kanalizacja, energia elektryczna i gaz. Wycena została dokonana przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metodą porównywania parami i dotyczyła ona tej części nieruchomości, która na skutek nowego planu zmieniła przeznaczenie z roli na zabudowę mieszkaniową to jest [...] m2. Ustalając wartość nieruchomości – tych [...] m2 – przed uchwaleniem planu z [...]r. dla porównania przyjęto pięć nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod uprawy polowe, które były przedmiotem sprzedaży w latach [...]r. W oparciu o te dane ustalono wartość 1 m2 wycenionej części działki na kwotę [...] zł za m2, co daje wartość rynkową wycenionej części [...] zł ([...] m2 x [...] zł). Ustalając wartość wycenianej działki (tj. [...] m2) po uchwaleniu planu z [...]r. biegła stwierdziła, że zarówno działka wyceniana, jak i działki porównawcze są niezagospodarowane i nieuzbrojone, a w związku z tym cechę tą pominięto, jako nic nie wnoszącą do wyceny. Dla porównania przyjęto pięć nieruchomości, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i jednorodzinną, które w roku [...] były przedmiotem obrotu. W oparciu o te dane wyliczono wartość 1 m2 wycenionej nieruchomości na kwotę [...] zł a w związku z tym wartość rynkowa [...] m2 na kwotę [...] zł (po zaokrągleniu). Ponieważ wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością rynkową wycenianej nieruchomości po uchwaleniu planu (w sprawie przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową i jednorodzinną) i wartością nieruchomości przed uchwaleniem planu (w sprawie przeznaczonej pod uprawy polowe) to wzrost wartości "części nieruchomości" (to jest [...] m2) wynosi [...] zł ([...] uprawy polowe, [...] – zabudowa mieszkaniowa). W oparciu o powyższy operat Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...]r., powołując się na art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm.), dalej "ustawa" w związku z § 45 uchwały Rady Gminy C. nr [...] z [...]r. ustalił dla H. K., J. K. i M. K., proporcjonalnie do udziałów, jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr [...] m2 o pow. [...] m2 (z tym że [...] m2 podlegało naliczeniu opłaty) w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] przed uchwaleniem planu (zgodnie z planem z [...] r.) stanowiła w 80 % teren przeznaczony pod uprawy [...] – [...] m2, a w 20 % - [...] m2 przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Natomiast po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka w 61 % została przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej (to jest [...] m2), w 33 % pod uprawy polowe ([...] m2), w 6 % ([...] m2) pod drogę gminną. Wzrosła więc na skutek uchwalenia planu wartość działki (wzrost części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową [...] – [...]), co stosownie do § 45 uchwały z [...]r. przewidującego 30 % stawkę służącą naliczeniu jednorazowej opłaty przesądza, że jednorazowa opłata będąca skutkiem wzrostu wartości nieruchomości wynosi [...] zł. W odwołaniu H. K. zakwestionował powyższą decyzję podnosząc, że działkę nr [...] nabył w [...] r. jako działkę budowlaną, następnie uzyskał w dniu [...]r. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie w dniu [...]r. decyzję o pozwoleniu na budowę. Obie te decyzje dotyczyły działki nr [...] i stwierdzały, że jest ona przeznaczona pod zabudowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. ([...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji w zakresie ustaleń faktycznych i ich kwalifikacji prawnej. Podkreślił, że ustalając wzrost wartości nieruchomości rzeczoznawca ustalił, że wzrost wartości spowodowany ustaleniem planu nie dotyczy całej działki nr [...], ale tylko jej części o powierzchni [...] m2 (stary plan – [...] to jest 20 % - [...] m2, nowy plan [...] to jest 61 % - [...] m2), na których nastąpiła zmiana przeznaczenia z upraw polowych na tereny zabudowy mieszkaniowej i drogi ([...] – 6 % - [...] m2). Powoływanie się przez odwołującego na decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzję o pozwoleniu na budowę, jako świadczących o budowlanym charakterze całej działki nr [...] nie może zostać uwzględnione, bowiem zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. w sytuacji ciągłości planistycznej, ustalenie opłaty (renty planistycznej) dokonuje się porównując przeznaczenie nieruchomości w nowym planie z przeznaczeniem nieruchomości przed uchwaleniem tego planu czyli w poprzednio obowiązującym planie. W skardze do Sądu H. K. powtórzył zarzuty odwołania, dodatkowo podnosząc, że budynek mieszkalny został odebrany w sposób przewidziany prawem i wprowadzony do ewidencji gruntów i budynków. Na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 r., skarżący w oparciu o rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały z [...] r. stwierdził, że budynek mieszkalny jest zlokalizowany w części działki oznaczonej symbolem [...]. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel zbywa tą nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent pobiera jednorazową opłatę określoną w planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość tej opłaty ustala się na dzień sprzedaży, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, a wzrost wartości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego ustaleniem. Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy C. w dniu [...] r. podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wejście w życie w dniu [...]r. spowodowało utratę mocy obowiązującej uchwały Rady Gminy C. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. Racjonalna wykładnia art. 37 ust. 1 ustawy musi prowadzić do wniosku, że także w przypadku uchwalenia planu (a nie jego zmiany) o ile istnieje ciągłość obowiązywania planów, co do zasady wzrost wartości nieruchomości równa się różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia obowiązującego po uchwaleniu planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed uchwaleniem planu. Zdaniem składu orzekającego do faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości służącego określeniu wartości nieruchomości można bowiem odnosić się tylko wtedy, gdy przed uchwaleniem planu dana nieruchomość znajdowała się na terenie nie objętym planem. Działka, a w zasadzie jej część, dla której w niniejszej sprawie organy ustaliły rentę planistyczną zgodnie z planem z [...] r. jedynie w 20 % to jest [...] m2 przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową (jednostka [...]). Wskutek wejścia w życie uchwały z dnia [...]r. w przedmiocie planu miejscowego 61 % działki to jest [...] m2 zostało przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną i zagrodową. Teoretycznie więc nastąpiła zmiana przeznaczenia [...] m2 (włącznie z 6 % to jest [...] m2 pod drogę) z upraw polowych na tereny zabudowy mieszkaniowej i drogi. Przy takim założeniu rzeczoznawca dokonał obliczenia wzrostu wartości części nieruchomości to jest [...] m2, a organy orzekające, dla których operat szacunkowy jest dowodem w sprawie a w związku z tym przysługują im do tego dowodu uprawnienia przewidziane w kpa, uznały operat za prawidłowy i podzieliły jego wnioski. W okolicznościach sprawy Sąd powyższego poglądu nie podziela. Warunkiem ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, jest wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego (lub jego zmiany). Artykuł 37 ust. 1 określa jedynie sposób obliczania tego wzrostu jako skutku uchwalenia (zmiany planu). Działka nr [...] istotnie zgodnie z ustaleniami planu z [...] r. w 80 % ([...] m2) przeznaczona była pod uprawy polowe, a jedynie o 20 % ([...] m2) pod zabudowę mieszkaniową. Jednakże charakter rolny utraciła ona na skutek decyzji organów władzy publicznej i to już w [...] r. Otóż Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...]r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na tej działce, stwierdzając, że jej teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową ([...]). Ten sam organ w dniu [...]r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], ponownie potwierdzając położenie działki w jednostce [...] – pod zabudowę mieszkaniową. Znajdujący się w aktach zarys pomiarowy z pomiaru powykonawczego budynku mieszkalnego na działce nr [...] z [...]r., po porównaniu z wyrysem z planu z roku [...] (załącznik III) świadczy o usytuowaniu budynku mieszkalnego w części działki oznaczonej symbolem [...]. Powyższe decyzje i ich realizacja przez uprawnionego, budzą poważne wątpliwości w zakresie twierdzenia, że na skutek uchwalenia planu z [...] r. wzrosła wartość części działki, której przeznaczenie uległo zmianie z rolnego na budowlane. Opisane decyzje przemawiają za przyjęciem, że działka już po wydaniu wskazanych wyżej decyzji i ich realizacji charakter rolny utraciła. Także przeprowadzone oględziny działki w dniu [...]r. nie wskazują na rolny charakter, żadnej części działki. Wydane decyzje mają – w ocenie Sądu – znaczenie w niniejszej sprawie. Odmienne stanowisko naruszałoby zasady sformułowane w art. 8 i 16 kpa. Dlatego też ustalając czy doszło do wzrostu wartości części działki i jaka to jest część, a ustalenie to jest przesłanką naliczenia opłaty planistycznej, organy orzekające nie mogą pominąć skutków decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzji o pozwoleniu na budowę, co miało miejsce przed uchwaleniem planu z [...] r. Zdaniem Sądu same uchwalenie planu nie przesądza bowiem o wzroście jej wartości. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c, art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) orzeczono jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści powyższego uzasadnienia i sprowadzają się do powinności przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie czy doszło do wzrostu wartości części działki nr [...] jako skutku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego czy też na wartość tej części działki nie miało wpływu uchwalenie tego planu.