II SA/Gl 106/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. W dniu 29 września 2009 roku na drodze krajowej 1 został skontrolowany przez funkcjonariuszy celnych Ł. T. wykonujący zespołem pojazdów składającym się z ciągnika samochodowego marki [...], nr rej. [...]oraz naczepy ciężarowej marki [...], nr rej. [...], międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy w imieniu przedsiębiorcy "A" Sp. z o.o. ( protokół kontroli z dnia 29 września 2009 roku ). W trakcie kontroli stwierdzono brak obowiązującej w dniu kontroli karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Kierujący oświadczył, że nie posiada karty opłaty drogowej, a z okazanych przez niego dokumentów wynikało, że prowadzony przez niego zespół pojazdów posiadał dopuszczalną masę całkowitą – 34000 kg ( co wykluczało zastosowanie art. 3 ustawy z 6 września 2001 roku o transporcie drogowym ). Kierowca został ukarany mandatem karnym w wysokości 50 zł. Po wszczęciu postępowania ( zawiadomienie o wszczęciu z dnia [...] roku ) Naczelnik Urzędu Celnego w B. decyzją z dnia [...] roku nałożył na "A" Spółka z o.o. karę pieniężną w wysokości 3000 zł, przewidzianą w pkt 4.1. załącznika do ustawy o transporcie. W podstawie prawnej decyzji powołano m.innymi art. 93 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym ( t.j. Dz. U. z 2007 roku, nr 125, poz. 874 ze zm., dalej powoływana jako "utg") oraz § 3 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 i § 4 ust. 1, ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 roku w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych ( Dz. U. z 2009 roku, nr 86, poz. 721 ze zm., ) dalej powoływane jako "rozporządzenie". Z uzasadnienia decyzji wynika, że orzekając o nałożonej karze pieniężnej organ zastosował przepisy ustawy o transporcie drogowym obowiązujące w dniu dokonania kontroli drogowej tj. w dniu 29 września 2009 roku. Pogląd ten – z odwołaniem się do orzecznictwa – został obszernie uzasadniony. Powołując się na wyjaśnienie kierowcy i przedsiębiorcy oraz art. 87 ust. 3, utd organ stwierdził, że brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 93 ust. 7 utd. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest wyposażenie kierującego pojazdem w dokumenty o których mowa w art. 87 ust. 1 i ust. 3 ustawy, a więc i kartę opłaty drogowej. W szczególności wyposażenie w gotówkę zamiast karty opłaty nie stanowi okoliczności zwalniającej przedsiębiorcę z nałożonych na niego obowiązków i uzasadniających zastosowanie art. 93 ust. 7 ustawy. Także ze złożonego Podręcznika Kierowcy nie wynika aby kierowca był zobowiązany do zakupu karty opłaty drogowej. W odwołaniu spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Twierdziła, że decyzja została wydana naruszeniem art. 93 ust. 7 utd. Zdaniem odwołującej się nie może ona ponosić odpowiedzialności za zaniedbania kierowcy, który został zatrudniony w spółce z pełnymi kwalifikacjami i uprawnieniami. Podkreślono, że kierowca podpisał "podręcznik kierowcy", a więc był zobowiązany do pobrania z siedziby spółki odpowiedniej ilości blankietów kart opłat drogowych, a nadto był zobowiązany z pobranej zaliczki do zakupu tych kart w wyznaczonych punktach sprzedaży. Wskazano także na art. 429 kc oraz przewlekłość postępowania co spowodowało aktualnie niemożność zastosowania dolegliwości dyscyplinarnych wobec kierowcy. Dyrektor Izby Celnej w K., zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 4 pkt 2, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 i ust. 3, art. 89 ust 1 pkt 3, art. 92 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz ust. 4, art. 92a ust. 4 i 93 ust. 1 i ust. 7 utd z dnia 6 września 2001 roku oraz pkt 4.1 załącznika do tej ustawy i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaaprobował ustalenia faktyczne i kwalifikację prawną dokonaną przez organ I instancji. Podobnie jak organ I instancji odwołując się do orzecznictwa wskazał, że do zdarzenia które miało miejsce 29 września 2009 roku ( protokół kontroli ) znajdują zastosowanie przepisy obowiązujące w tej dacie. Zgodnie z art. 42 ust. 1 utd podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane były do uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. W sposób szczegółowy zagadnienia uiszczenia tej opłaty regulowało rozporządzenie. Przedsiębiorca ( tu Spółka ) był zobowiązany uiścić stosowną opłatę, a dowód uregulowania tej należności wręczyć kierowcy przed wyjazdem w trasę. Z kolei kierujący powinien mieć ją przy sobie i okazywać organom kontroli ( art. 87 ust. 1 utd). Skutkiem prawnym niewykonania tego obowiązku przez przedsiębiorcę realizującego przewóz drogowy jest stosownie do art. 92 ust. 1 kara pieniężna ( odpowiedzialność administracyjna ). Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy w sprawie nie uzasadniał zastosowania przepisów art. 92a ust. 4 ani art. 93 ust. 7 Spółka nie wykazała bowiem, że nie miała wpływu i nie mogła przewidzieć spornego naruszenia. Obowiązku tego nie wyczerpało ani pismo Spółki z dnia [...]roku ani kserokopia zakładowego podręcznika kierowcy, podpisana przez kierującego Ł. T. Podpisanie przez kierowcę tego "podręcznika", jak również przekazanie mu zaliczki na zakup karty opłaty drogowej, nie zwalniają Spółki ( przedsiębiorcy ) od odpowiedzialności na mocy art. 87 ust. 3 utd, w sytuacji kiedy kierujący zakupu tego nie uczynił. Brak wpływu na powstanie naruszeń, (dowód w tym zakresie obciąża przedsiębiorcę) musi być wynikiem okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy, których nie mógł przewiedzieć np. strajk. Natomiast z odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy nie zwalnia nawet wyłączna wina kierowcy, ponieważ taka okoliczność nie została wskazana ani w art. 92a ust. 4 ani w art. 93 ust. 7 utd. W zakresie naruszenia art. 429 kc organ odwołał się do stanowiska zawartego w wyroku z dnia 18 maja 2004 roku sygn. II SA 4139/02 ( przytoczonego także przez organ I instancji). Podzielił organ odwoławczy zarzuty Spółki co do przewlekłości postępowania, wskazał iż skarżący nie skorzystał ze środków ochrony przed bezczynnością organu, ale sam ten fakt nie pozbawia organów kompetencji do prowadzenia i wydania decyzji w niniejszej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że art. 42 ust. 1 utd nie obowiązywał w dacie jej wydania. W uzasadnieniu skargi podniesiono nadto brak ustosunkowania się organu odwoławczego do zarzutu naruszenia art. 87 ust. 1 pkt 3 utd w kontekście potraktowania dowodu uiszczenia opłaty jako "dokumentu". Skarżąca nie podzieliła także dokonanej przez organ wykładni art. 429 kc. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że art. 42 utd utracił moc z dniem 30 czerwca 2011 roku na mocy art. 8 ustawy z dnia 7 listopada 2008 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw. Konsekwencją tego była także zmiana treści art. 87 ust. 1 utd. Ponieważ naruszenie przepisów ustawy miało miejsce 29 września 2009 roku organ, co obszernie uzasadniono w decyzji, stosował przepisy obowiązujące w dacie naruszenia. Odnosząc się do zarzutu związanego z wykładnią art. 429 kc wyjaśnił, że zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z tego przepisu przewoźnik ponosi konsekwencje za działania osób, którymi się posługuje. W pozostałej części odpowiedzi na skargę potrzymano argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny ustalony przez orzekające organy nie jest w sprawie kwestionowany przez skarżącą. W całości także ustalenia te akceptuje Sąd. Również kwalifikacja prawna tego stanu faktycznego, a w konsekwencji jej skutek w postaci nałożonej na skarżącą kary pieniężnej jest poprawna. Czyni to bezzasadnym podstawowy zarzut skargi, a mianowicie oparcie wymierzonej kary pieniężnej decyzją z dnia [...] roku na niezobowiązującym przepisie art. 42 ust. 1 utd. Istotnie, jak twierdzi skarżąca, art. 42 ust. 1 utd przewidujący obowiązek uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, utracił moc z dniem 30 czerwca 2011 roku ( w związku z wejściem w życie przepisów o elektronicznym poborze opłaty za przejazd po drogach krajowych ) na mocy art. 8 ustawy z dnia 7 listopada 2008 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. 08.218.1391). W związku z tym należy stwierdzić, że podstawowa kwestia sporna sprowadza się do odpowiedzi na pytanie jakie przepisy mają zastosowanie dla oceny wywiązania się skarżącej z obowiązku wniesienia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. W dacie kontroli to jest w dniu 29 września 2009 r. obowiązek taki wynikał z art. 42 ust. 1 utd, który nie obowiązywał w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji. Należy jeszcze podkreślić, że ustawa z dnia 7 listopada 2008 roku nie zawiera żadnych przepisów przejściowych. Kontrola drogowa w dniu 29 września 2009 roku w czasie której stwierdzono naruszenie przepisów ustawy była zdarzeniem o charakterze jednorazowym, ograniczonym czasowo i miejscowo ( protokół kontroli ). W orzecznictwie, między innymi w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 roku sygn. akt I OPS 1/06 wyrażono pogląd, że w sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych może polegać na przyjęciu jednej z trzech zasad: zasady bezpośredniego działania nowego prawa; zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa oraz zasady wyboru prawa ( wyrok TK sygn. akt P 9/04). W sytuacjach kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma niewątpliwie zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej, po wejściu w życie nowej ustawy. Przyjęcie stanowiska, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 listopada 2008 roku, która co do art. 42 ust. 1 weszła w życie 30 czerwca 2011 roku prowadziłaby do naruszenia zasady lex retro non agit. W tym miejscu należy zauważyć, że organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 kpa, działają na podstawie przepisów prawa. Zasada praworządności nie może być jednak rozumiana wyłącznie jako obowiązek orzekania na podstawie stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji. Musi także uwzględniać, czy w dacie zaistnienia zdarzenia, z którym związane jest nałożenie kary na stronie ciążył określony obowiązek i czy jego naruszenie podlegało karze. W związku z tym – zdaniem składu orzekającego – zdarzenie, które miało miejsce w czasie obowiązywania określonego stanu prawnego musi być oceniane wedle niego. Tak też uczyniły organy w niniejszej sprawie, a podniesione przez nie argumenty, jak i poglądy orzecznictwa w przywołanych wyrokach sądów administracyjnych – skład orzekający – o czym była już mowa na wstępie, w całości podziela. Zgodnie z art. 92 ust. 1 utd sankcje zawarte w tym przepisie dotyczą przedsiębiorcy, co wynika z definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 – 4 utd. Wykonującym transport drogowy jest każdy, kto prowadzi działalność gospodarczą określoną w art. 4 pkt 1 – 3, niezależnie od tego czy jest uprawniony na podstawie licencji czy nie. Z kolei art. 87 ust. 1 określa obowiązki kierowcy pojazdu podczas wykonywania przewozu drogowego w zakresie posiadania i okazywania podczas wykonywania przejazdu w trakcie kontroli dokumentów wskazanych w tym przepisie. Jednym z tych dokumentów jest karta opłaty drogowej. Natomiast stosownie do art. 87 ust. 3 utd przedsiębiorca jest odpowiedzialny za wyposażenie kierowcy w wymagane dokumenty i wszystkie konsekwencje nieposiadania przez kierowcę któregoś z dokumentów ( określonych w art. 87 ust. 1 ) czy też ich nieokazania obciążają przedsiębiorcę. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że kierujący pojazdem nie posiadał, wobec nie nabycia, karty opłaty drogowej. Zdaniem skarżącego pełną i jedyną odpowiedzialność za ten fakt ponosi kierujący, co winno skutkować umorzeniem postępowania w stosunku do przedsiębiorcy na podstawie art. 93 ust. 7. Przepis art. 93 ust. 7 utd, dodany ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 roku ( Dz. U. nr 99, poz. 661 ) stanowi ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy w razie spełnienia przesłanki polegającej na braku możliwości przewidzenia przez ten podmiot zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie przepisów. Brak wpływu na powstanie naruszeń musi być wynikiem okoliczności zewnętrznych, niezależnych od przedsiębiorcy, nawet wyłączna wina kierowcy i brak winy przedsiębiorcy takiej okoliczności nie stanowi. Przy tym należy podkreślić, że to przedsiębiorca musi wykazać, że do naruszenia przepisów doszło na skutek zdarzeń lub okoliczności, których nie mógł przewidzieć. W orzecznictwie, a także w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z dnia 26 kwietnia 2007 roku wskazuje się że takimi okolicznościami są np. strajk, kradzież dotycząca kierowcy udokumentowana zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa czy pożar. Żadnego tego typu okoliczności skarżąca nie przedstawiła, a wspomniane przez kierowcę trudności z zakupem karty opłaty drogowej ( sposób płatności ), wskazane w protokole kontroli nie zwalniają przedsiębiorcy od odpowiedzialności. Jeżeli chodzi o zarzuty związane z art. 429 kc należy stwierdzić, że wynika z niego iż powierzenie kierowcy wykonania określonego rodzaju czynności w rozumieniu tego przepisu dokonane przez skarżącą odnosi ten skutek, że w ramach tego umocowania kierowca działa w imieniu skarżącej, a więc skarżąca ponosi konsekwencje jego działania. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a więc skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). su.