II SA/Gl 106/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie podniesienia terenu pod budowę obiektu oddala skargę. Pismem z dnia 14 marca 2017 r. M. Z. zwróciła się "o wszczęcie postępowania w związku z niezgodnym z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] podniesieniem terenu pod budowę domu oraz związaną z tym korektą tarasu. [...] Pani M. M. w związku z legalizacją odstępstw otrzymała nową decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r.. W tej decyzji również nie ma informacji i zmianie wysokości terenu [...]". Pismem z dnia [...] r. PINB dla miasta B. zwrócił się do Prezydenta B. o udzielenie informacji o wynikach przeprowadzonego postępowania z wniosku M. Z. o zmianie stosunków wodnych na gruncie działki 1 obręb A. ze szkodą dla działki 2 obręb A. oraz o przesłanie kopii wydanej decyzji. W odpowiedzi organ wykonawczy gminy poinformował, iż decyzją z dnia [...] r., nr: [...], odmówiono M. M. nakazu przywrócenia poprzedniego ukształtowania terenu działki nr 1 obręb A. w B. Prezydent Miasta B. wskazał także, iż decyzja powyższa została przez M. Z. zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Jak stwierdził organ nadzoru budowlanego w aktach sprawy organu powiatowego znajduje się kopia decyzji nr [...] PINB dla miasta B. z dnia [...] r., zatwierdzającej M. M. zamienny projekt budowlany budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. przy ul. [...] na działce 1 obręb A. - realizowanego z istotnymi odstępstwami od decyzji nr [...] znak: [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany wydanej przez Prezydenta Miasta B. Dnia [...] r. PINB dla Miasta B. zawiadomił o wyznaczeniu terminu przeprowadzenia czynności kontrolnych na spornej nieruchomości na dzień [...] r. W jej trakcie organ stwierdził, iż na działce nr 1 obręb A. po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie nie wykonywano robót budowlanych ani nie zmieniono ukształtowania terenu - według oświadczenia właścicielki. Dokonano pomiarów spadku terenu w stosunku do budynku garażowego znajdują się w zbliżeniu do granic na działce należącej do M. Z. Budynek znajduje się w odległości. 30-35 cm od granicy między posesjami. Ogrodzenie znajduje się w granicy. Ogrodzenie z siatki stalowej na cokoliku betonowym o różnej wysokości od 6-15 cm. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] PINB dla Miasta B., powołując się na art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego podniesienia terenu pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 obręb A. przy ul. [...] w B. Zażalenie na powyższe postanowienie, w ustawowym terminie, złożyła M. Z. Skarżonym postanowieniem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. Wskazał, że PINB dla Miasta B. prowadził postępowanie zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] r., którą zatwierdzono M. M. zamienny projekt budowlany budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. przy ul. [...] na działce nr 1 obręb A. - realizowanego z istotnymi odstępstwami od decyzji nr [...] znak: [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany, wydanej przez Prezydenta Miasta B. oraz udzielono pozwolenia na wznowienie i wykonanie robót budowlanych - niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem - związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. przy ul. [...] na działce nr 1 obręb A. Wśród powodów prowadzenia postępowania naprawczego były istotne odstępstwa w zakresie poziomu posadowienia budynku. Następnie decyzją decyzją z dnia [...] r., znak: [...], PINB dla Miasta B. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr 1 obręb B. przy ul. [...] w B. Pozostawanie tej ostatniej w obrocie prawnym uniemożliwia postępowania w sprawie w sprawie nielegalnego podniesienia terenu. Decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przyznaje inwestorowi prawo do swobodnego użytkowania i korzystania z obiektu, które to prawo nie może być naruszane na skutek odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy dokonanej przez inny organ administracji publicznej. Organy obowiązane są do poszanowania zasady nienaruszalności przyznanych praw, których pozbawienie może odbyć się wyłącznie w ustalonych przez ustawodawcę trybach umożliwiających wzruszenie decyzji. Zatem w sprawie zaistniała przedmiotowa przeszkoda do wszczęcia postępowania. Skargę na to postanowienie złożyła M. Z. reprezentowana przez profesjonalną pełnomocnik. Domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła organowi II instancji naruszenie: zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. poprzez niedochowanie obowiązku przeprowadzenia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej, poprzez wydanie postanowienia na podstawie decyzji prawomocnie uchylonej wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach, naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 73 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zapewnienia skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania i nie zawiadomienie skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy po przeprowadzeniu prze organ I instancji czynności kontrolnych na działce 1, naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego i nie powołanie biegłego, gdy w sprawie są wymagane wiadomości specjalne z zakresu hydrologii i geologii oraz spraw budowlanych w celu ustalenia, czy zmiana ukształtowania terenu przez właściciela działki nr 1 obręb A. w B. miała bezpośredni wpływ na zmianę stany wodnego na gruncie działki 2 co wyrządzało szkodę w mieniu skarżącej, naruszenie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) poprzez jego błędna wykładnię i niezastosowanie, w przypadku gdy stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że właściciel gruntu (działki nr 1 obręb A. w B.) zmienił stan wodny na tym gruncie, co szkodliwie wpływa na grunt sąsiedni, tj. działkę 2, błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez: a) ujęcie w opisie stanu faktycznego za miarodajną decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., odmawiającej wydania właścicielowi działki 1 nakazu przywrócenia poprzedniego ukształtowania terenu, kiedy faktycznie decyzja ta została prawomocnie uchylona wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 27 września 2017 r. w sprawie II SA/G1 589/17, b) przyjęcie przez organ na podstawie wyłącznie ustnego oświadczenia właściciela gruntu 1, że po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] r. nie wykonano robót budowlanych ani nie zmieniono ukształtowania gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Jak wynika z uzasadnienia skargi, M. Z. opiera swe żądanie przeprowadzenia postępowania nie w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, ale w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Wynika to jednoznacznie ze stwierdzenia, iż "w tym miejscu skarżąca podnosi, iż w związku ze złożoną skargą do WSA na decyzję SKO, WSA wyrokiem z dnia 27 września 2017 r. w sprawie prowadzonej pod sygn.: II SA/CII 589/17 uchylił zaskarżoną decyzję SK.O oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], a więc Organ II instancji wydając [...] r. zaskarżone postanowienie opierał się na podstawie uchylonej decyzji". Postępowanie to było prowadzone na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne. Jednakże brak podstaw by organ nadzoru budowlanego uczestniczył w postępowaniu toczącym się na zupełnie innej podstawie prawnej, gdzie organem właściwym jest organ wykonawczy gminy. Organy nadzoru budowlanego odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie powołały się na art. 61a § 1 k.p.a. W świetle tego przepisu "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Odnosząc się do "innych przyczyn" zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 61a k.p.a. warto przytoczyć tezę wyroku WSA w Szczecinie z dnia 15 lutego 2018 r. (sygn. II SA/Sz 1415/17 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie Sąd stwierdził, iż pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn", z powodu których postępowanie nie może być wszczęte utożsamia się z okolicznościami, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygniecie albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Przy czym odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania - wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Organ nie może również w postanowieniu wydanym na podstawie komentowanego przepisu zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. II SA/Gl 765/17). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w sprawie były prawidłowe. Uznały bowiem, iż pozostawanie w obrocie prawnym decyzji zezwalającej M. M. na użytkowanie budynku stanowi "inną przyczynę" uzasadniającą odmowy wszczęcia postępowania. I skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni to stanowisko podziela. Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r. (sygn. IV SA/Po 643/17) skoro postępowanie naprawcze już się w tej samej sprawie toczyło i zostało zakończone ostateczną (i prawomocną) decyzją administracyjną, to tym samym zachodzi "inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Taką przyczyną jest bowiem w szczególności stan tzw. res iudicata, tj. sytuacja, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną". Inaczej mówiąc, dopóki w obrocie prawnym istnieje decyzja zezwalająca na użytkowanie budynku przez M. M. to istnieje domniemanie, iż obiekt jest legalny. Nie można prowadzić zatem postępowania w sprawie jego legalności. W kontekście powyższego niezasadne są zarzuty skargi o charakterze proceduralnym. W postępowaniu zakończonym wydanym postanowieniem organy nadzoru budowlanego mogły badać tylko wystąpienie jednej z przesłanek, o których mowa w art. 61a k.p.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę. ----------------------- i