II SA/Gl 106/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. (dalej PINB), postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 121 i 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 z późniejszymi zmianami – dalej u.p.e.a.), w związku z niewykonaniem decyzji PINB, znak [...] z dnia [...] r., nakazującej usunięcie zagrożenia w budynku mieszkalno-usługowym położonym w J. przy ul. [...], poprzez rozbiórkę części budynku w zakresie: 1. komina, gzymsu dachu oraz stropu nad I piętrem, schodów na strych dla części budynku oznaczonego literą "B", 2. orynnowania i in. w części budynku oznaczonej literą "C", zgodnie ze sporządzoną oceną stanu technicznego wraz z inwentaryzacją oraz zabezpieczenie tych części przed degradacją i wstępem osób trzecich w terminie natychmiastowej wykonalności, tj. do dnia [...] r.: 1) nałożył na A. Z. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3.000 zł za niewykonanie obowiązku zawartego w ww. decyzji oraz wezwał do uiszczenia jej w terminie 14 dni; 2) zobowiązał ww. do wykonania obowiązku w terminie do [...] r. W uzasadnieniu podano m. in., że strona zobowiązana nie wykonała nakazu decyzji, co spowodowało konieczność wdrożenia postępowania egzekucyjnego i wystawienia tytułu wykonawczego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła strona zobowiązana, zaskarżając je w całości. Podała m. in., że nie zgadza się z postanowieniem. Decyzja, tytuły wykonawcze, egzekucyjne oraz postanowienia wydane przez PINB w J. są kierowane pod złym adresem, obarczone są błędem co do osoby zobowiązanej. Nie istniał po stronie zobowiązanej obowiązek nałożony decyzją i nie istnieje obowiązek nałożony tytułem wykonawczym. Przedłożone zostały dokumenty potwierdzające stan lokalu, wraz z protokołem przeglądu. Strona nie jest współwłaścicielem oraz spadkobiercą nieokreślonych części budynku mieszkalno-usługowego. Lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...], jest lokalem samodzielnym w rozumieniu przepisów o własności lokali oraz stanowi wyłączną własność W. i A. Z. Strona ponosi koszty utrzymania i zarządu wyłącznie zgodnie z udziałem we własności, który wynosi 100% w lokalu samodzielnym, stanowiącym odrębną własność. Zatem, strona nie jest współwłaścicielem ani spadkobiercą części obiektów, które stanowią odrębną własność innych osób. Nie jest prawnie, solidarnie zobowiązana do rozbiórki nieokreślonej części ww. budynku, które nie stanowią jej własności, z których nie korzystała i nie korzysta. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (WINB) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 141 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej k.p.a.), uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu podano m. in., że PINB zaskarżonym postanowieniem słusznie wymierzył stronie grzywnę w celu przymuszenia. Prawidłowo także nie naliczył grzywny w oparciu o art. 121 § 5 u.p.e.a. Jednakże, wymierzając grzywnę w konkretnej wysokości, organ pierwszej instancji powinien był choć w minimalnym zakresie uzasadnić jej wysokość, w tej więc kwestii można wskazać na nieprawidłowość jego działania. WINB za bezzasadne uznaje prezentowane w treści zażalenia zarzuty, odnośnie faktu, że strona nie jest współwłaścicielem, ani spadkobiercą nieokreślonych części budynku mieszkalno-usługowego, a należący do niej lokal nr [...] stanowi odrębną własność. Organ nadzoru budowlanego nie kieruje się wielkością udziałów we współwłasności, wszelkie zaś spory pomiędzy współwłaścicielami wynikłe na tym tle, łącznie z problemem rozliczenia związanych z tym kosztów, nie należą do administracyjnej drogi postępowania i podlegają kognicji sądów powszechnych. Przy tym, zgodnie z treścią księgi wieczystej dla działki j.w., jej właścicielem jest m. in. strona składająca zażalenie. WINB wskazał, że zaskarżone postanowienie narusza art. 27c u.p.e.a. Przepis ten wskazuje, że w przypadku konieczności prowadzenia egzekucji z majątku wspólnego małżonków, jak i z ich majątków osobistych, tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków. W rozpatrywanej sprawie tytuły wykonawcze wystawiono odrębnie na W. i A. Z. PINB nakładając na nich grzywnę w celu przymuszenia nie powinien rozdzielać postępowania i wydawać dwóch odrębnych postanowień. Skargę na powyższe postanowienie złożył A. Z. Podniósł, że nie zgadza się z nim, jako że nie czuje się zobowiązany do wykonywania nałożonego obowiązku. Zarzucono, że postanowienie oraz decyzja nakładająca obowiązek: 1) zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa własności, 2) zostały skierowane do osób niebędących stroną w sprawie, 3) w razie jej wykonania wywołałyby czyn zagrożony karą, 4) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wniesiono jednocześnie o uchylenie postanowienia oraz decyzji w całości. W uzasadnieniu powtórzono argumentację z zażalenia. W szczególności ponownie podniesiono, że decyzja, tytuły wykonawcze oraz postanowienia wydane przez PINB są kierowane pod złym adresem, obarczone są błędem co do osoby zobowiązanej. Nie istniał po stronie zobowiązanej obowiązek nałożony decyzją i nie istnieje obowiązek nałożony tytułem wykonawczym. Strona nie jest współwłaścicielem ani spadkobiercą części obiektów, które stanowią odrębną własność innych osób. Nie jest prawnie, solidarnie zobowiązana do rozbiórki nieokreślonej części ww. budynku, które nie stanowią jej własności, z których nie korzystała i nie korzysta. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Na początku należy wyraźnie zaznaczyć, że sprawa znajduje się obecnie na etapie egzekucji administracyjnej, zatem sama zasadność wydania decyzji, będącej podstawą postępowania egzekucyjnego, nie może być podważana, gdyż do tego przewidziany był odrębny tryb. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Środki prawne przysługujące osobie zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą służyć podważaniu decyzji będącej podstawą egzekucji. Decyzja taka winna być podważana w innym trybie prawem przewidzianym, czy to zwyczajnym, czy to nadzwyczajnym (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego [do 2003 r.] w Katowicach z dnia 7 kwietnia 1998 r., I SA/Ka 1434/96, LEX nr 60849). W świetle art. 121 § 2 u.p.e.a. z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. W niniejszej sprawie WINB nie uchybił przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło bowiem dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 k.p.a. w postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne. Niewątpliwie w czasie wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia obowiązek istniał i był wykonalny. Świadczy o tym zgromadzona dokumentacja. Na marginesie można dodać, że zgodnie z treścią księgi wieczystej dla nieruchomości j.w., jej właścicielem jest m. in. strona skarżąca. Jednakże kwestia nieistnienia obowiązku, bądź błędu co do zobowiązanego, mogą być przedmiotem zarzutów (art. 33 §2 pkt 1 i 3 u.p.e.a.). W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie się na okoliczności stanowiące podstawę wniesienia zarzutów z art. 33 u.p.e.a., bowiem są to odrębne i niezależne od siebie środki prawne (por. np. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 715/18). Ma rację WINB, że PINB, wymierzając grzywnę w konkretnej wysokości, powinien był jednak uzasadnić jej wysokość. Ma to znaczenie przede wszystkim dla strony obciążonej obowiązkiem zapłaty. W tej więc kwestii można wskazać na nieprawidłowość działania organu I instancji. Postanowienie PINB naruszało również ówczesny art. 27c u.p.e.a. (obecnie uchylony z dniem 30 lipca 2020 r.). Przepis ten wskazywał, że "Jeżeli egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z ich majątków osobistych, tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków." Konsekwencją niewystawienia tytułu wykonawczego na oboje małżonków była – jak podnosi się w doktrynie i orzecznictwie – niedopuszczalność prowadzenia egzekucji z majątku wspólnego oraz z majątku osobistego małżonka niewskazanego w tytule wykonawczym (P.M. Przybysz, Komentarz do art. 27c u.p.e.a., LEX-el., teza 2 i podane tam orzecznictwo). Zasadnie zatem WINB uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji, stwierdzając wadliwość rozstrzygnięcia i konieczność przeprowadzenia dalszych czynności. Dalsze argumenty strona będzie mogła podnosić w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.