II SA/Gl 1060/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi U. P. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. (dalej jako PINB) zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na posesji przy ul. [...] w C., w obrębie usytuowanego na parterze lokalu użytkowego nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że postępowanie w sprawie prowadzenia w przedmiotowym lokalu robót budowlanych prowadzone jest od maja 2018 r. W jego toku m.in. ustalono, że roboty te obejmowały częściowo wymagającą pozwolenia na budowę, przebudowę budynku polegającą na usunięciu części ściany zewnętrznej pod jedną z witryn oraz podmurowanie ściany zewnętrznej pod osadzenie nowej witryny, co doprowadziło do zmiany usytuowania drzwi wejściowych do lokalu w ścianie zewnętrznej budynku. Wobec stwierdzenia, że roboty te prowadzone przez wieloletniego najemcę lokalu usługowego - U. P. zostały zrealizowane zgodnie ze sztuką budowlaną i zostały już w 2018 r. zakończone, PINB decyzjami z dnia [...] r. i [...] r., wydanymi na podstawie art. 51a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych związanych z przebudową budynku wielorodzinnego w obrębie lokalu użytkowego nr [...] na parterze budynku przy ul. [...] w C. W następstwie wniesionych od tych decyzji przez Wspólnotę Mieszkaniową tej nieruchomości odwołań decyzje te zostały uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji decyzjami Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej jako ŚWINB) odpowiednio z dnia [...] r. i z dnia [...] r. Ostatnia z tych decyzji nr [...] została zaskarżona przez U. P. (dalej jako skarżąca) w drodze sprzeciwu do sądu administracyjnego. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 347/20 sprzeciw ten został oddalony. W toku ponownego rozpoznania sprawy przez PINB skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, w związku z zawisłą z jej wniosku przed Sądem Rejonowym w C. pod sygn. akt [...], sprawą o ustanowienie zarządcy przymusowego we Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w C. (dalej jako Wspólnota Mieszkaniowa), co może mieć wpływ na wyrażenie przez tę Wspólnotę zgody na realizację objętych postępowaniem robót budowlanych. Zdaniem organu wniosek o zawieszenie postępowania zasługiwał na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie sprawy uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd w zakresie ustanowienia zarządcy przymusowego. W zażaleniu na to postanowienie Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o jego uchylenie i zobowiązanie organu I instancji do merytorycznego załatwienia sprawy. W uzasadnieniu zarzuciła, że wbrew stanowisku tego organu kwestia ewentualnego ustanowienia zarządcy przymusowego nie pozostaje w żadnym formalnoprawnym związku z prowadzonym postępowaniem w przedmiocie przebudowy budynku polegającej na zmianie usytuowania drzwi i okien w ścianie nośnej, na co inwestorka nie miała zgody Wspólnoty, która podjęła w tym względzie już wcześniej wiążącą uchwałę. Po rozpoznaniu zażalenia ŚWINB zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym z powołaniem się na treść art. 13 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 oraz art. 144 Kpa, uchylił zaskarżone postanowienie PINB w całości. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania w sprawie oraz po dokonaniu w świetle orzecznictwa wykładni treści art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w odniesieniu do wymogu dysponowania przez inwestora prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, aby wynik postępowania legalizacyjnego (rozpatrzenia sprawy w tym przedmiocie) był uzależniony od wcześniejszego zakończenia postępowania sądowego w przedmiocie ustanowienia zarządcy przymusowego. W tym względzie ŚWINB zwrócił uwagę, że Wspólnota Mieszkaniowa posiada wybrany zarząd oraz, iż kwestia wyrażenia przez tę Wspólnotę zgody na wykonanie przez skarżącą robót remontowo-budowlanych polegających na zmianie wejścia do lokalu użytkowego (naruszających części wspólne budynku) była przedmiotem uchwały Wspólnoty nr [...] z dnia [...] r. Zgodnie z tą uchwałą, która pozostaje w dalszym ciągu w obrocie prawnym, za wyrażeniem przedmiotowej zgody nie głosował żaden członek Wspólnoty, podczas gdy przeciwko głosowało 34 współwłaścicieli. Zdaniem organu odwoławczego nie jest w takiej sytuacji naruszeniem przez zarząd Wspólnoty obowiązków, odmowa poddania pod głosowanie kolejnego wniosku dotyczącego tego samego przedmiotu. Podejmowanie kolejnej uchwały o tożsamej treści byłoby bowiem niezasadne. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie ŚWINB, reprezentowana przez radcę prawnego skarżąca wniosła o jego uchylenie i o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: 1) art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez niezastosowanie przez organ i przyjęcie, iż brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż nie wystąpiły przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania i wskazywanie na fakt, iż toczące się postępowanie cywilne nie ma wpływu na toczące się postępowanie administracyjne, w sytuacji gdy zagadnieniem wstępnym powinno zostać uznane wyrażenie zgody przez Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], zaś w przypadku braku takiej zgody wydanie orzeczenia, które zastąpiło by taką zgodę; 2) art. 7, art. 77 Kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, tj. w zakresie braku prawidłowego ustalenia, iż celem postępowania cywilnego jest przygotowanie i przeprowadzenie głosowania wśród właścicieli lokali w trybie indywidualnego zbierania głosów, dotyczącego wyrażenia zgody dla skarżącej na przebudowę części wspólnej budynku w zakresie zmiany wejścia do lokalu usługowego od strony ulicy [...] w C., 3) art. 80 Kpa poprzez dowolną ocenę, iż za uchwałą w przedmiocie wyrażenia zgody nie zagłosował jakikolwiek właściciel i niewzięcia pod uwagę faktu, że podczas wcześniejszego głosowania skarżąca "nie była osobnym adresatem, z uwagi na to, że nie była właścicielem lokalu nr [...] przy ul. [...] w C. i brak rozróżnienia przez organ pojęć, w sytuacji gdy wniosek skarżącej nie obejmował wyrażenia zgody na wykonanie przebudowy obejmującej część wspólną budynku tylko zatwierdzenia tychże prac". W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Po rozpoznaniu skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów, a to zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325 t.j., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wbrew sformułowanym w niej zarzutom zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a tylko pod tym kątem polega ono kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. Jak to prawidłowo przyjął w zaskarżonym postanowieniu ŚWINB, z powołaniem się na orzecznictwo, w świetle treści tego przepisu obowiązek zawieszenia postępowania zachodzi tylko wówczas, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub Sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub Sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Związek taki nie zachodzi więc wtedy, gdy wynik innego postępowania może mieć jedynie wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Taki związek nie uniemożliwia bowiem rozpoznania sprawy administracyjnej bez czekania na wynik innego postępowania. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest legalizacja robót budowlanych polegających na przebudowie budynku bez wymaganego w tym względzie pozwolenia na budowę. Jak przyjęły to organy obu instancji i czego również strona skarżąca nie kwestionuje, jednym z warunków legalizacji takich robót jest prawo dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Prawem takim powinien on przy tym dysponować już w czasie realizacji robót budowlanych, a najpóźniej powinien się nim wykazać w toku postępowania legalizacyjnego. Jeżeli prawa takiego nie wykaże, to obowiązkiem, a nie uprawnieniem, organów nadzoru budowlanego jest wydanie orzeczenia w oparciu o stan prawny istniejący w dacie prowadzenia postępowania legalizacyjnego, tj. przy przyjęciu braku prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które jak stwierdzono inwestor powinien posiadać już w dacie realizacji robót, co podlegałoby też ocenie (badaniu) gdyby zgodnie z prawem wystąpił przed ich rozpoczęciem o wydanie pozwolenia na budowę, czego skarżąca nie uczyniła. Oznacza to, jak prawidłowo przyjął ŚWINB, że rozpoznanie sprawy w przedmiocie ustanowienia dla Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w C. zarządcy przymusowego nie stanowi zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa dla rozpoznania sprawy legalizacji realizowanych przez skarżącą robót budowlanych. Z tego też względu brak jest również podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem powoływanych w skardze przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa. W zakresie podstaw zastosowania w sprawie treści art. 97 § 1 pkt 4 Kpa sprawa została bowiem dostatecznie wyjaśniona, prawidłowo oceniona i właściwie uzasadniona przez organ odwoławczy. Przeciwko rozszerzającej wykładni treści tego przepisu przemawia też m.in. wynikająca z treści art. 12 Kpa zasada szybkości postępowania. W tym względzie marginalnie należy zwrócić uwagę, że jakkolwiek skarżąca nabyła objęty robotami legalizacyjnymi lokal [...] r., to z wnioskiem do Wspólnoty Mieszkaniowej o zaaprobowanie wykonanych przez nią robót budowlanych dotyczących części wspólnych budynku, wystąpiła dopiero 28 kwietnia 2020 r. chociaż o postępowaniu legalizacyjnym jako inwestorka wiedziała od samego początku jego trwania (również jako pełnomocnik poprzedniego współwłaściciela lokalu). Z powyższych względów prawidłowo przyjął ŚWINB, że w sprawie nie zachodzi określona w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa podstawa zawieszenia postępowania administracyjnego, co uzasadniało uchylenie wydanego w tym przedmiocie orzeczenia PINB na podstawie art. 138 § 2 pkt 2 w zw. z art. 141 i art. 144 Kpa. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. mr