II SA/Gl 1061/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie klasyfikacji gruntów oddala skargę. Działając w imieniu A. P. (dalej jaki skarżąca) wnioskiem z dnia 15 lipca 2019 r. radca prawny zwrócił się do Prezydenta Miasta R. (dalej jako Prezydent) o zmianę klasyfikacji gruntów działki nr 1 o "jeden stopień, dwa stopnie niżej". Jak wynika z treści wniosku powyższe podyktowane było wszczęciem z urzędu przez Prezydenta Miasta R. w dniu [...] r. postępowania w sprawie stwierdzenia, czy na w/w działce doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1985 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent jako organ prowadzący gleboznawczą klasyfikację gruntów - decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił przeprowadzenia klasyfikacji gruntów dla działki nr 1 obrębu P. km [...]. Jako podstawę decyzji wskazał art. 104 Kpa, art. 7a pkt 1, art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 i art. 22 ustawy z dnia 17 marca 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm., dalej też jako ustawa lub p.g.k.), § 44 pkt 2, § 68 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 303, dalej też jako rozporządzenie e.g.b) oraz §1, 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, klasyfikacją gruntów obejmuje się wyłącznie grunty rolne i leśne, a w ewidencji gruntów i budynków cały obszar działki nr 2 zarejestrowany jest jako użytek gruntowy "tereny mieszkaniowe", który to użytek nie podlega takiej klasyfikacji. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącej wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 77 § 1 Kpa poprzez nierozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach (dalej też jako organ odwoławczy lub Inspektor) odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 7b ust. 2 ustawy p.g.k., decyzję Prezydenta utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 3, grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Zasady prowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów regulują przepisy rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, które określa: urzędową tabelę klas gruntów (§ 1 pkt 1) oraz sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów (§ 1 pkt 2). Urzędową tabelę klas gruntów określa załącznik do rozporządzenia (§ 2). Dalej po przytoczeniu dodatkowo treści § 67 oraz § 68 ust. 3 pkt 1 i ust. 6 rozporządzenia e.g.b. organ odwoławczy stwierdził, że ze wskazanych przepisów wynika, iż gleboznawczą klasyfikacją gruntów objęte są wyłącznie grunty rolne i leśne, które w ramach czynności klasyfikacyjnych zalicza się do odpowiedniego rodzaju użytku gruntowego, a następnie ustala się jego klasę bonitacyjną. Działka nr 1 objęta wnioskiem o dokonanie gleboznawczej klasyfikacji gruntów tego warunku nie spełnia. Cały obszar przedmiotowej działki zarejestrowany jest bowiem w ewidencji gruntów i budynków jako użytek gruntowy "B" - tereny mieszkaniowe. Nie obejmuje ona zatem podlegających gleboznawczej klasyfikacji gruntów i użytków gruntowych w postaci gruntów rolnych lub gruntów leśnych. Wyjaśnił też Inspektor, iż z akt sprawy wynika, że w dniu [...] r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przyjęty został operat techniczny dotyczący geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych dla przedmiotowej działki. Operat ten zawiera wykaz zmian danych ewidencyjnych, z treści którego wynika, że dotychczasowy rodzaj użytku gruntowego w działce nr 1 oznaczony symbolem "RlIIb" (grunty rolne klasy Illb) uległ zmianie - zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie - na użytek gruntowy oznaczony symbolem "B" (grunty zurbanizowane i zabudowane - tereny mieszkaniowe). Zmiana ta dotyczyła całej powierzchni działki tj. 0,1700 ha. Dane zawarte w przedmiotowej dokumentacji geodezyjnej zostały - na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - wprowadzone do bazy danych ewidencji gruntów i budynków czynnością materialno-techniczną, zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 5 maja 2019 r. W konsekwencji w ocenie tego organu nie ulega żadnej wątpliwości, że zarejestrowany aktualnie w ewidencji gruntów i budynków użytek gruntowy w działce nr 1 (tereny mieszkaniowe) nie podlega gleboznawczej klasyfikacji gruntów (art. 20 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Złożenie wniosku o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków rodzajem użytku, który nie podlega takiej klasyfikacji tj. "B - tereny mieszkaniowe", winno skutkować odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Przeprowadzenie w przedmiotowej sprawie przez organ pierwszej instancji takich czynności, jak oględziny w terenie, było zatem zbyteczne. Nie zmienia to jednak zdaniem Inspektora faktu, że rozstrzygnięcie Prezydenta o odmowie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na ww. działce nr 1 uznać należy za prawidłowe. W odniesieniu do zarzutu odwołania wydania decyzji przez Prezydenta z naruszeniem treści art. 77 § 1 Kpa, organ odwoławczy stwierdził, że klasyfikator nie może dokonywać w postępowaniu dotyczącym gleboznawczej klasyfikacji gruntów zmiany dotyczącej zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych (tu z terenu mieszkaniowego na grunt rolny), o których mowa w rozporządzeniu w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Co prawda z treści § 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów wynika, iż upoważniony klasyfikator gruntów w ramach swoich czynności w pierwszej kolejności ustala rodzaj użytku gruntowego, a następnie w przypadku użytku gruntowego wymagającego ustalenia klasy bonitacyjnej nadaje odpowiednią klasę, to jednak wyjaśnić należy, że zaliczenie gruntów do odpowiedniego rodzaju użytku gruntowego nie oznacza, iż klasyfikator może dokonywać zmiany rodzaju użytku gruntowego z mieszkaniowego (niepodlegającego gleboznawczej klasyfikacji) na użytek rolny (podlegający gleboznawczej klasyfikacji). Ustala on wyłącznie rodzaj użytku gruntowego w oparciu o rozporządzenie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, jeśli ma do czynienia z gruntem rolnym bądź leśnym. Nie ulega również żadnej wątpliwości, że przesłanką do zmiany rodzaju użytku gruntowego z "nieklasyfikowanego" na "klasyfikowany" nie może być też prowadzone postępowanie o stwierdzenie, czy doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Takie działanie organu nosiłoby cechy rażącego naruszenia prawa, albowiem mogłoby prowadzić do obniżenia lub też uniknięcia uiszczenia przez inwestora należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej naliczanych na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Inspektora, reprezentowana przez radcę prawnego skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem: 1. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że działka numer 1 obrębu P. km [...], nie spełnia przesłanek kwalifikujących do wyznaczenia klasyfikatora gruntów, a przez to utrzymanie w mocy decyzji o odmowie przeprowadzenia klasyfikacji gruntów tej działki, 2. przepisu prawa materialnego tj. § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246) poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wydanie decyzji w przedmiocie odmowy klasyfikacji gruntów dla działki numer 1 obrębu P. km [...]. W uzasadnieniu stwierdziła, że organy powinny dokonać wyczerpujących i dokładnych ustaleń w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i leśnej i dopiero na ich podstawie stwierdzić fakt wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Tymczasem organ posiłkował się operatem zawierającym wykaz zmian danych ewidencyjnych dla działki nr 1 powstałym na skutek geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej posadowionych na tej działce obiektów budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując co do zasady stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo w związku z treścią skargi podkreślił, że przedmiotem postępowania było żądanie skarżącej przeprowadzenia na jej działce gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a nie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. W piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2021 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty i argumentację skargi. Po rozpoznaniu skargi na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a to zgodnie z treścią art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, ... (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wbrew jej zarzutom brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do ich wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Skarżąca nie kwestionuje, że zgodnie z aktualnym wpisem do ewidencji gruntów i budynków cały obszar objętej wnioskiem oraz decyzjami organów obu instancji działki nr 1 o powierzchni 1700 m², ujawniony jest jako użytek gruntowy "tereny mieszkaniowe" oznaczony symbolem B. Użytek ten zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów stanowi jeden z rodzajów użytków gruntowych, sklasyfikowanych zgodnie z § 67 pkt 3 rozporządzenia jako grunty zabudowane i zurbanizowane. Cały teren tej działki zgodnie z tym wpisem stanowią zatem grunty inne, niż grunty rolne i leśne, o jakich mowa w § 67 pkt 1 i 2 tego aktu prawnego. Zgodnie zaś z treścią art. 20 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak to prawidłowo wskazują organy orzekające, czego skarżąca również nie zakwestionowała, gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzoną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów, obejmuje się grunty rolne i leśne. Zgodnie z treścią tych przepisów w pełni zasadne zatem jest stanowisko organów orzekających, że gleboznawczą klasyfikacją gruntów nie są objęte użytki gruntowe klasyfikowane jako grunty zabudowane i zurbanizowane, czyli również tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem - B. Tym samym, brak było podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany klasyfikacji gruntów działki skarżącej, czego domagała się ona we wniosku z dnia 15 lipca 2019 r., co uzasadniało również zdaniem Sądu wydanie w tym przedmiocie decyzji odmownej. Skoro właśnie takie rozstrzygnięcie podjął Prezydent, to należało je uznać za zgodne z prawem. W konsekwencji za odpowiadające obowiązującemu prawu należało też uznać zaskarżoną decyzję Inspektora. W sprecyzowanym wnioskiem z dnia 15 lipca 2019 r. przedmiocie, sprawa została w dostateczny sposób wyjaśniona do jej końcowego rozstrzygnięcia i załatwienia w rozumieniu art. 104 Kpa. Co do zasady brak byłoby też podstaw do zmiany tej oceny, nawet gdyby przyjąć, że organ pierwszej instancji powinien w stanie niniejszej sprawy wydać postanowienie oparte na treści art. 61a Kpa. Poprzez wydanie decyzji interes prawny skarżącej został bowiem w równym stopniu zabezpieczony. W świetle powyższych rozważań, Sąd nie podzielił zarzutów wydania zaskarżonej decyzji z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem powołanych w części wstępnej skargi przepisów. W szczególności organy nie tylko nie miały obowiązku, ale nawet nie mogły prowadzić w ramach zakończonego zaskarżoną decyzją postępowania, ustaleń w przedmiocie wyłączenia części gruntów objętej postępowaniem działki skarżącej z produkcji rolnej, czego faktycznie domaga się ona w skardze. Dlatego też w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania powołany tam wyrok WSA w Krakowie. Poza przedmiotem tego postępowania pozostawała też legalność (gdyby nawet przyjąć, że faktycznie o to chodziło w jego toku skarżącej) przyjęcia czynnością materialno-techniczną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na wniosek skarżącej z dnia 5 maja 2019 r., sporządzonego na jej zlecenie operatu technicznego dotyczącego geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych dla przedmiotowej działki. Wprowadzona wówczas do ewidencji zmiana, zgodnie z którą dotychczasowy rodzaj użytku na działce nr 1, oznaczony symbolem "R IIIb", uległ zmianie - zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie - na użytek gruntowy oznaczony symbolem "B" (grunty zurbanizowane i zabudowane tereny mieszkaniowe), nastąpiła w oparciu o dołączony do tego operatu i sporządzony przez uprawnionego autora, wykaz zmian danych ewidencyjnych. W oparciu o ten operat i wykaz zmian danych ewidencyjnych dokonano aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznych na podstawie art. 24 ust. 1b pkt 1 lit. h ustawy p.g.k. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, dokonana w ten sposób zmiana nie korzysta z przymiotów ostateczności i prawomocności i może być nawet z urzędu usunięta. Skarżąca nie podniosła jednak, aby wykonany na jej zlecenie w/w operat (dokumentacja geodezyjna powykonawcza) zawierał, oraz dlaczego, błędne dane co do oznaczenia całego terenu jej działki nr 1, jako użytku gruntowego "tereny mieszkaniowe" oznaczone symbolem "B". W konsekwencji nie byłoby też podstaw do wszczęcia w tym przedmiocie osobnego postępowania, gdyby nawet przyjąć, że takie były intencje skarżącej, które jak już stwierdzono, nie zostały w dostateczny sposób uzewnętrznione. Z tych wszystkich względów, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. mr