II SA/Gl 1062/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] r. [...] Spółka z o.o. w W. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z garażami w B. przy ul. [...], na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...]. Do wniosku dołączono mapę sytuacyjną w skali 1:1000, ilustrującą lokalizację budynków mieszkaniowych. W legendzie do rysunków zamieszczonych na mapie podano, że powierzchnia terenu wynosi [...] m2. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, co miało miejsce [...] r., sporządzona została analiza urbanistyczna funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzono, że w sprawie spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.): jedna z działek sąsiednich, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana, teren ma dostęp do drogi publicznej a projektowane lub istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla realizacji zamierzenia. Natomiast nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ustalono, że teren inwestycji stanowi zwarty obszar o pow. [...] ha, a powierzchnia gruntów rolnych klasy RIVa i ŁIV wynosi [...] ha (jedna z działek wymienionych we wniosku, nr [...], oznaczona jest w ewidencji gruntów jako droga). W planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy B., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r. teren przeznaczony pod inwestycję położony był w jednostkach strukturalnych: [...],[...] (tereny [...]),[...],[...] (teren projektowanego zespołu usług podstawowych handlu, gastronomii i innych dla Osiedla [...] oraz na terenie przeznaczonym pod drogę zbiorczą – ul. [...] (skrzyżowanie z ul. [...]). Jednostki te były ówcześnie objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, udzieloną na etapie opracowywania planu, z uwzględnieniem wskazanych funkcji. Podano, że aktualnie teren objęty jest uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania planu, która została ogłoszona w prasie w dniu [...] r. Po sporządzeniu projektu decyzji przez uprawnioną osobę, decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu zostało wskazane, że teren był objęty do dnia [...] r. planem miejscowym, który określał sposób zagospodarowania przedmiotowych terenów. Teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia, albowiem stanowi zwarty obszar gruntów rolnych klasy IV o pow. przekraczającej 1 ha. Teren uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia rolnego w trakcie sporządzania poprzednio obowiązującego planu miejscowego, zgoda ta dotyczyła jednak innego celu. Teren nie potrzebowałby kolejnej zgody, pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem określonym w starym planie. W sprawie brak jest takiej zgodności. Podniesiono również, że w gminie prowadzone są prace nad uchwaleniem nowego planu obejmującego przedmiotowy teren, zgodnie z przygotowywanym projektem planu, działki wskazane we wniosku przecina droga gminna klasy Z. Planowane zamierzenie w tym zakresie sprzeczne jest z założeniami planu. Jako załączniki do decyzji wskazano mapę zasadniczą w skali 1:500 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz wyniki analizy opisowej o graficznej w skali 1:2000. Zaznaczono, że mapa w skali 1:500 zawierająca wyniki analizy, ze względu na rozmiar arkusza, znajduje się do wglądu w siedzibie organu. W odwołaniu Spółka zażądała uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła, że organ naruszył art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazała, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 przewiduje konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, nie precyzując rodzaju tych celów. Przepis charakteryzuje te cele ogólnikowo jako "nierolnicze". Zgoda taka służy kontroli przekazywania gruntów rolnych na inne cele, a nie określania tych celów. Należy zatem uznać, że teren uzyskał skutecznie zgodę na zmianę przeznaczenia, zgodnie z obowiązującym poprzednio planem miejscowym. Zarzucono, że organ nie wykazał, że cel inwestycji jest niezgodny z przepisami. Powołując się na orzecznictwo sądowe podkreślono, że wniosek inwestora w zakresie rodzaju planowanej zabudowy nie powinien być interpretowany zbyt ściśle. Zarzucono, że organ nie oparł odmowy na przesłankach merytorycznych, sporządzona analiza wykazuje zgodność zamierzenia ze standardami istniejącej zabudowy, organ winien interpretować wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, tak by mogła zostać zrealizowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu. Celem ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego a nie blokowanie inwestycji. W końcu zauważono, że nie ma przeszkód, by przygotowywany plan uwzględniał przeznaczenie terenu ustalone decyzją o warunkach zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.), przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy IV wymaga uzyskania zgody marszałka województwa, jeśli zwarty obszar projektowany do takiej zmiany przeznaczenia przekracza 1 ha. Teren planowany pod inwestycję obejmuje obszar [...] ha gruntów rolnych klasy IV, co dokumentują wypisy z ewidencji gruntów. Uzasadnia to wymóg uzyskania wymaganej zgody. Stosownie zaś do przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zmiany przeznaczenia gruntów dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rozważając skutki udzielenia takiej zgody dla potrzeb uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem [...] r., Kolegium stwierdziło, że można ustalić warunki zabudowy dla terenu wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia pod warunkiem, że planowana inwestycja będzie mieściła się w zakresie celu, na jaki nastąpiło "odrolnienie" w starym planie. Oceniono, że planowane zamierzenie odbiega od przeznaczenia terenu w nieobowiązującym planie miejscowym. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że wolność zagospodarowania terenu może być ograniczona przepisami prawa. W skardze do sądu administracyjnego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucono naruszenie przepisów art. 51 w zw. z art. 52 i 64 oraz art. 61 i 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 107 § 2 k.p.a. w związku z § 9 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 ze zm.) oraz art. 6,7, 8 i 138 k.p.a. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że mapa w skali 1:1000, złożona wraz z wnioskiem, precyzyjnie określała teren nim objęty, ze wskazaniem, że ma on powierzchnię poniżej 1 ha. W dalszej zarzucono, że analiza powinna być sporządzona na tej mapie, natomiast załącznikiem do decyzji organu I instancji jest mapa w skali 1:500. Posłużenie się nieprawidłową mapą uniemożliwia dokonanie prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Załącznik mapowy do decyzji nie został nadto opatrzony podpisem Prezydent Miasta, podobnie jak załącznik w postaci opisowej części analizy. Kolegium uchybień powyższych nie rozważyło. Organy były związane żądaniem wnioskodawcy i nie mogły pominąć danych wynikających z wniosku. Tymczasem bezpodstawnie przyjęto, że teren ma powierzchnie przekraczającą 1 ha, podczas gdy ze złożonej przez stronę mapy wyraźnie wynika powierzchnia inwestycji, która wynosi [...] m2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że powierzchnia obszaru projektowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze nie może być utożsamiona z powierzchnią, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie faktycznie zabudowana. Wniosek skarżącej konkretyzował zakres terytorialny przedsięwzięcia poprzez podanie numerów działek, ich powierzchnia wynika z danych ewidencji gruntów. Nadto nie jest prawdą, że zakreślony na mapie obszar ma powierzchnię [...] m2, W załączniku tym, który nie odzwierciedla granic działek wskazano pow. ok. [...] m2, a wyrys z mapy ewidencyjnej przedstawia teren z uwzględnieniem konkretnie wskazanych we wniosku działek. W ten sam sposób ustalone zostały linie rozgraniczające inwestycji na załączniku mapowym do decyzji. Wyjaśniono, że załącznik graficzny do decyzji został sporządzony w skali 1:500, jednak ze względu na jego wielkość nie doręczono go stronie, informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z nim w siedzibie organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Prawidłowo organy obu instancji wskazały, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i planowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnia warunków określonych w punktach od 1 – 5 tego przepisu. W pkt 4 ustawa formułuje warunek, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). Przyjęcie przez organy, że warunek ten nie został spełniony, było przyczyną udzielonej odmowy. Z tego względu rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd wymagało rozważenia dwóch kwestii. Po pierwsze, czy istotnie teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia, po wtóre, czy zgoda taka wyrażona dla potrzeb planu uchwalonego w roku [...] ma znaczenie w niniejszej sprawie. Regulacja art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koresponduje z regulacją ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zgodnie z art. 7 tej ustawy, zmiany przeznaczenia gruntu rolnego można dokonać tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za zgodą właściwych organów. Zgody takiej wymaga m. in. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy IV, jeśli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha (art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy). Jest bezsporne, że działki o numerach [...],[...],[...] i [...] stanowią użytki rolne klasy IV a planowana budowa domów mieszkalnych wraz z infrastrukturą skutkuje przeznaczeniem tych gruntów na cele nierolnicze. Sporną natomiast okolicznością jest, czy obszar projektowany do takiej zmiany przeznaczenia przekracza 1 ha. Należy zwrócić uwagę, że zarzut w tym zakresie został sformułowany dopiero na etapie skargi do sądu. Jego skuteczność musi zatem być rozważana z uwzględnieniem stanu sprawy na dzień orzekania przez organ odwoławczy i łączy się z rozważeniem, czy organ ten miał podstawy do weryfikowania kwestionowanych w skardze wielkości. Sąd stoi na stanowisku, że zwarty obszar przeznaczony do zmiany rolniczego przeznaczenia, o jakim mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie musi w sposób konieczny być utożsamiany z działkami ewidencyjnymi i nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że teren ten musi być geodezyjnie wyznaczony. Istotny jest skutek pod postacią utraty przez grunty rolniczego charakteru i w konsekwencji, możliwości takiego wykorzystania. Stanowisko to nie rzutuje jednak na ocenę legalności wydanych w sprawie decyzji. W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona nie zaprzeczała prawidłowości ustaleń dotyczących powierzchni terenu, mimo, że w uzasadnieniu decyzji kwestia powierzchni terenu została wyraźnie omówiona i ustalona na [...] ha. Dane wynikające z ewidencji gruntów dotyczące powierzchni działek potwierdzają, że działki rolne mają w sumie powierzchnię [...] ha. Strona skarżąca w odwołaniu nie podnosiła, że wielkość ta nie odpowiada danym zawartym we wniosku. Złożony wniosek wymienia działki, na których planowana jest inwestycja. Na dołączonej mapie naniesiono granice terenu objętego wnioskiem (bez ujawnienia granic działek) i podano, że jego powierzchnia wynosi około [...] m2 (przybliżenie wyrażono posługując się symbolem " ", czego dowodzi m. in. fakt, ze symbolu tego nie zastosowano do określenia ilości kondygnacji). Orientacyjne określenie wielkości powierzchni, w zestawieniu z odmienną wielkością podaną w skardze świadczą o tym, że strona nie dysponowała i nie dysponuje precyzyjnymi danymi, dotyczącymi powierzchni terenu przeznaczonego pod inwestycję. Świadczy o tym także milczenie w tej sprawie na etapie postępowania odwoławczego. Okoliczność ta nie jest przy tym czymś nagannym czy wyjątkowym, mając na uwadze skalę inwestycji i konieczny do uwzględnienia margines błędu. Podana przez skarżącą orientacyjna wielkość powierzchni terenu ([...] m2) tylko o [...] m2 odbiega od granicznej wielkości 1 ha. W tej sytuacji nie można uznać, że organy naruszyły prawo poprzez zaniechanie ustalenia rzeczywistej powierzchni terenu wymagającego zmiany przeznaczenia i przyjęcie, że powierzchnia terenu przewidzianego pod inwestycje w istocie równa się powierzchni działek. Prawidłowo przyjęto wielkości wynikające z danych ewidencyjnych, skoro wniosek wskazywał na zamiar realizacji inwestycji na określonych działkach, powierzchnia ich przekracza zaledwie o [...] m graniczną wielkość 1 ha a inwestor nie precyzował powierzchni terenu przewidzianego pod zabudowę, dokonując jedynie przybliżonego szacowania i nie protestował przeciwko uznaniu, że teren inwestycji przekracza 1 ha. Do obejścia prawa i w rezultacie, do uchylenia ochrony gruntów rolnych prowadziłaby sytuacja, gdyby inwestor na działkach o łącznej powierzchni niewiele przewyższającej 1 ha, deklarował realizację przedsięwzięcia na terenie o powierzchni nieznacznie poniżej limitu 1 ha. Utrzymanie rolniczego charakteru gruntów pozostałych byłoby wówczas jedynie iluzoryczne i nominalne, nie faktyczne. W konsekwencji w przekonaniu Sądu należy przyjąć, że w ustalonym stanie faktycznym organy administracji nie naruszyły przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uznając, że obszar planowany do zainwestowania jest tożsamy z terenem wskazanych działek i jego powierzchnia przekracza hektar. Stanowisko takie nie godzi w interesy strony, albowiem w każdym czasie jest ona uprawniona do złożenia wniosku w odmienny sposób określającego teren inwestycji. Stwierdzenie, że teren objęty wnioskiem wymaga zgody na zmianę rolniczego przeznaczenia, nie wyklucza możliwości ustalenia warunków zabudowy, jeżeli był on objęty taką zgodą przy sporządzaniu planów miejscowych uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Ustawodawca przedłużył skuteczność wydanych zgód poza okres obowiązywania planów, dla których zostały one udzielone. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, zgoda taka nie ma charakteru samoistnego i jej znaczenie dla danego terenu nie może być ustalane w oderwaniu od celu, dla jakiego została wyrażona. Należy uznać, że obszar nie wymaga nowej zgody pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem wskazanym w starym planie miejscowym. Można ustalić warunki zabudowy dla terenu rolnego dla inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem rolnym lub leśnym, pod warunkiem że będzie ona mieścić się w celu, na który nastąpiło odrolnienie w starym planie (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski. Warszawa 2005, s. 508-509). W niniejszej sprawie planowana inwestycja polega na realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami. Wyrażenie natomiast zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na etapie uchwalania poprzednio obowiązującego planu nastąpiło dla [...],[...] (tereny [...]),[...],[...] (teren projektowanego zespołu usług podstawowych handlu, gastronomii i innych dla Osiedla [...]oraz na terenie przeznaczonym pod drogę zbiorczą – ul. [...] (skrzyżowanie z ul. [...]). Cele te prawidłowo zostały przez organy zakwalifikowane jako odmienne od projektowanej funkcji mieszkalnej i zasadnie w konsekwencji organy przyjęły, że poprzednio udzielone zgody na zmianę przeznaczenia nie mogą rodzić skutków w niniejszej sprawie. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.,nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.