II SA/Gl 1063/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Ż., na podstawie art. 26 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 24.08.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 96, poz. 67 z późn. zm.), w zw. z § 15 i 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2006 r., Nr 80, poz. 563) a także art. 104 i 107 kpa, nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "A" z siedzibą w J. wykonanie w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym nr A, położonym w Ż., przy ul. A – następujących obowiązków: 1. wyposażenia budynku w zawory hydrantowe 52, umieszczone na pionie nawodnionym, 2. zapewnienia dodatkowego zapasu wody zgromadzonego w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100 m3 do zasilania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w/w budynku. Jako termin do wykonania powyższych obowiązków organ I instancji wskazał [...] 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Ż. podniósł, iż brak instalacji zaworów 52 umieszczonych na nawodnionym pionie, w przypadku pożaru, może spowodować opóźnienie podjęcia skutecznych działań gaśniczych, co będzie miało wpływ na bezpieczeństwo ludzi przebywających w obiekcie. Organ I instancji odwołał się nadto w uzasadnieniu do ustaleń poczynionych w drodze czynności kontrolno-rozpoznawczych dokonanych w dniu [...] 2006 r., w wyniku których stwierdzono uchybienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej i które tym samym potwierdzają zasadność wydanego rozstrzygnięcia. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w J. wniosła odwołanie od całości decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ż., zarzucając, iż organ I instancji nie wykazał, aby istniejący stan powodował zagrożenie dla życia ludzi, o którym mowa w § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), a ponadto podniesiony w objętej odwołaniem decyzji brak nawodnienia instalacji wodociągowej przeciwpożarowej nie stanowi okoliczności powodującej zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi w rozumieniu § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2006 r., Nr 80, poz. 563). Odwołujący zarzucił nadto, że z żadnego przepisu wskazanego w podstawie prawnej decyzji nie wynika obowiązek zastosowania nawodnienia instalacji przeciwpożarowej w budynkach istniejących, wymienione w podstawie prawnej decyzji przepisy mają przy tym jedynie charakter zaleceń, a nie obligatoryjnych, wiążących zapisów, na co wskazuje użyte przez ustawodawcę sformułowanie "powinny być stosowane", które jest nadinterpretowane przez organ I instancji. Za błędny odwołująca się strona uznała również nałożony obowiązek zapewnienia wody w ilości 100 m3, albowiem w jej ocenie nie uzasadnia takiej ilości taktyka działań ratowniczych, gęstość obciążenia ogniowego strefy objętej pożarem oraz intensywność podawania powodu do gaszenia pożaru. Wreszcie, odwołująca Spółdzielnia wskazała, iż jej ograniczone środki finansowe spowodują, że realizacja decyzji organu I instancji wywoła poważne zakłócenia w zakresie utrzymania budynków i niezbędnych remontów. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. o nr [...] [...]Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. uchylił decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ż. w części dotyczącej punktu drugiego w zakresie wielkości dodatkowego zapasu wody do zasilania przeciwpożarowej instalacji wodociągowej i w to miejsce nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w J. zapewnić dodatkowy zapas wody zgromadzony w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 50 m3 do zasilania przeciwpożarowej instalacji wodociągowej budynku. W pozostałym zakresie, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ż. Jako podstawę prawną omawianego rozstrzygnięcia [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. wskazał art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 27 ustawy z dnia 24.08.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 96, poz. 67 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, iż nie sposób podzielić sposobu interpretacji przepisów prezentowanego przez Spółdzielnię w odwołaniu, który prowadzi do przyjęcia, iż brak podstaw prawnych do nałożenia obowiązków związanych z wykonaniem w budynku nr A, przy ul. A w Ż. przeciwpożarowej instalacji wodociągowej. Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121, poz. 1138) dotyczą w jednakowym stopniu budynków istniejących, jak też nowoprojektowanych. Przewidziane zaś odmienności pomiędzy standardami przewidywanymi dla budynków istniejących, jak też nowoprojektowanych nie rozciągają się na zakres rozstrzygnięcia zawarty w objętej odwołaniem decyzji, gdyż dotyczą jedynie stosowania stałych urządzeń gaśniczych uruchamianych samoczynnie we wczesnej fazie rozwoju pożaru oraz hydrantów wewnętrznych. Organ odwoławczy powołał się przy tym na pogląd wyrażony w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie o sygn. II SA/Gl 490 i 492/04 z dnia 12 grudnia 2005 r. Błędna wykładnia dokonywana przez odwołującą Spółdzielnię polega również na połączeniu kwestii zagrożenia życia, powodowanego stanem budynków, o czym mowa w treści § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2006 r. Nr 80, poz. 563) – z treścią rozpatrywanej sprawy. Wskazany przepis dotyczy wyłącznie kwestii warunków technicznych ewakuacji ludzi z budynku, a nie wymogów ochrony przeciwpożarowej, czyli tego co było istotą sprawy indywidualnej rozstrzygniętej decyzją. Dokonana zmiana w decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ż. podyktowana została uwzględnieniem treści § 20 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2006 r., Nr 80, poz. 563), który to przepis, w przypadku, gdy wysokość budynku nie przekracza 100 m, dopuszcza zmniejszenie pojemności dodatkowego zapasu wody ze 100 do 50 m3. W skardze do sądu administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" z siedzibą w J. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego zarzucając naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 8 kpa), a także: § 207 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) oraz § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2006 r., Nr 80, poz. 563). Skarżąca powtórzyła w skardze zarzuty podniesione uprzednio w odwołaniu, a w szczególności, że z żadnego przepisu wskazanego w podstawie prawnej decyzji nie wynika obowiązek zastosowania nawodnienia instalacji przeciwpożarowej w budynkach istniejących, co potwierdza w jej opinii także brak okresu przejściowego dającego czas na dostosowanie obiektów istniejących. W ocenie skarżącej dokonana przez organ II instancji wykładnia przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2006 r., Nr 80, poz. 563), zakładająca, iż wymagania przewidziane w/w aktem prawnym odnoszą się w jednakowym stopniu do budynków istniejących, jak i nowoprojektowanych – stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa. Zdaniem skarżącej możliwość zastosowania aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej także wobec istniejących i użytkowanych obiektów mogłaby mieć miejsce, jedynie po wykazaniu, iż zagrażają one życiu ludzi. Tymczasem organ II instancji nie wykazał, iż stan istniejący w budynku objętym decyzją powoduje takie zagrożenie w rozumieniu § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), który to przepis organ II instancji również powinien wziąć pod uwagę przy wydawaniu decyzji, albowiem żaden akt prawny – w tym przypadku przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2006 r., Nr 80, poz. 563) – nie powinien być interpretowany w oderwaniu od kontekstu systemowego. Stąd też organ, zgodnie z § 207 wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, mógłby stosować przepisy przeciwpożarowe do budynków istniejących, jedynie w razie stwierdzenia stanu zagrożenia życia ludzi. Takiego stanu nie powoduje zaś brak nawodnienia instalacji wodociągowej przeciwpożarowej. Skarżąca powtórzyła swą ocenę odnośnie charakteru prawnego powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji norm, w tym, iż posiadają one jedynie charakter zaleceń i nie są wiążące. Skarżąca wskazała na błąd merytoryczny organu odwoławczego, polegający na błędnym przyjęciu możliwości zmniejszenia dodatkowego zapasu wody ze 100 do 50 m3, albowiem możliwe to jest tylko w obiektach innych niż ZL IV i przy powierzchni strefy pożarowej nie przekraczającej 750 m2. Jednocześnie skarżąca ponownie powołała się na ograniczone środki finansowe, jak również zakwestionowała ewentualną konieczność zapewnienia wody do gaszenia pożaru w ilości 100 m3, powołując się na argumentację analogiczną jak w odwołaniu, dodając, iż brak możliwości technicznych umiejscowienia zbiornika o tej pojemności zarówno w pomieszczeniach piwnicznych, jak i na dachu budynku. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, iż strona skarżąca po raz kolejny nieprawidłowo interpretuje przepisy, niewłaściwie łącząc zagadnienia dotyczące stwierdzenia występowania stanu zagrożenia życia z aktualnie obowiązującymi przepisami przeciwpożarowymi. Używany przez ustawodawcę w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2006 r., Nr 80, poz. 563) termin "powinny być stosowane" oznacza konieczność obligatoryjnego wykonania określonych prac lub podjęcia nakazywanych działań. Skarżąca nie ma racji twierdząc, że wykonanie nałożonych obowiązków nie poprawi stanu bezpieczeństwa mieszkańców budynku i będzie inwestycją niecelową – świadczy to o niewłaściwym pojmowaniu spraw związanych z bezpieczeństwem pożarowym. Organ II instancji wskazał, że podnoszony przez skarżącą brak przepisów przejściowych nie może oznaczać, iż przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2006 r., Nr 80, poz. 563) miałyby być stosowane jedynie do budynków, które będą wznoszone po dacie jego wejścia w życie. Nadto, ustawodawca celem ograniczenia kosztów wymaganych inwestycji przewidział możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych, o czym mowa w § 1 tegoż aktu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż co do zasady organy Państwowej Straży Pożarnej były nie tylko uprawnione, ale wręcz zobowiązane do wydania nakazów celem dostosowania przedmiotowego budynku do wymogów w zakresie ochrony przeciwpożarowej, wynikających z przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola rozstrzygnięć organów administracji sprawowana jest zaś według stanu faktycznego i prawnego z daty ich wydania. Obowiązujące w tej dacie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 80, poz. 563), nakazywało klasyfikację budynków w/g grup wysokości zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Na gruncie tego rozporządzenia budynki ponad 9 do 18 kondygnacji nadziemnych włącznie, zalicza się do budynków wysokich. Powyższy podział został wprowadzony dla określenia wymagań technicznych i użytkowych budynków, niezależnie od daty ich budowy i spełniania obowiązujących wówczas wymogów co do zakresu ochrony przeciwpożarowej. Podstawą materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji nie były jednak przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku, bowiem rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o przepisy odrębne w zakresie ochrony przeciwpożarowej, przywołane przez organy obu instancji. Stąd też nieuzasadnionym jest zarzut naruszenia § 2 ust. 1 i 2, § 207 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. oraz § 12 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...) z dnia 21 kwietnia 2006 roku. To ostatnie rozporządzenie zawiera własne normy intertemporalne w § 40 wymieniającym taksatywnie przypadki w których nie stosuje się przepisów tego rozporządzenia w stosunku do obiektów wzniesionych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żaden z wymienionych przypadków wyłączenia stosowanie tego rozporządzenia w stosunku do obiektu objętego zaskarżoną decyzją. Stąd też prawidłowo organ odwoławczy decyzją reformatoryjną wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa utrzymał w mocy obowiązek wyposażenia budynku w zawory hydrantowe 52 umieszczone w pionie nawodnionym. Uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło w części po uwzględnieniu treści § 20 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 roku i w tym zakresie organ odwoławczy orzekł o zapewnieniu dodatkowego zapasu wody zgromadzonego w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 50 m3. Takie orzeczenie reformatoryjne uzasadniały ustalenia faktyczne zawarte w protokole ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych. Wydane nakazy znajdują umocowanie w § 15 ust. 3 i § 20 ust. 1 i art. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 kwietnia 2006 r. Oznacza to, że orzeczone zaskarżoną decyzją nakazy mają umocowanie w obowiązującym stanie prawnym i brak jakichkolwiek podstaw do zwolnienia skarżącej z obowiązków z uwagi na obligatoryjność działania organów PSP – z wyłączeniem działania uznania administracyjnego (art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej – t.j. Dz. U. z 2002 r., nr 147, poz. 1230 ze zm.). Podkreślić należy także jeszcze raz, że wydanie nakazów w tym trybie nie jest uzależnione od uznania użytkowanego budynku za zagrażający życiu ludzi w rozumieniu § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku, gdyż w niniejszej sprawie nie chodziło o rozwiązania określone w przepisach techniczno-budowlanych. Niesłuszny jest także zarzut skarżącej naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej skoro decyzja posiada umocowanie w przepisach prawa, a przepisy te dotyczą ochrony przeciwpożarowej, a więc w rezultacie służą poprawieniu bezpieczeństwa pożarowego w obiekcie mieszkalnym. Na uboczu badania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem muszą pozostać pozajurydyczne argumenty skarżącej o skutkach finansowych wykonania orzeczonych nakazów. Co do możliwości wykonania rozwiązań zamiennych to wymagają one przeprowadzenia oddzielnego postępowania na warunkach określonych w obowiązujących przepisach. Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).