II SA/Gl 1063/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. S., A. S. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. M. P., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A" w Z., wystąpił o pozwolenie na budowę w zakresie zmiany sposobu użytkowania i adaptacji pomieszczeń gospodarczych na garaż, kotłownię i skład opału na nieruchomości oznaczonej jako działki o nr 1, 2, położonej w Z. przy ulicy [...]. Do wniosku dołączono stosowne dokumenty, w tym projekt budowlany sporządzony przez uprawnionego architekta wraz z jego oświadczeniem o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wnioskodawca złożył również zaświadczenie z dnia [...] r. wystawione przez Burmistrza Miasta Z., stwierdzające, że planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r., nr [...]. W zaświadczeniu podano również, że działki o nr 1 i 2 znajdują się w jednostce urbanistycznej o symbolu S2.13 – 3MW1 – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej śródmiejskiej z usługami, a także UU1 – tereny zabudowy usługowej – tereny zabudowy usług konsumpcyjnych (funkcja uzupełniająca), a ponadto, że obszar, na którym planowana jest inwestycja znajduje się w strefie A, tj. ochrony konserwatorskiej. Pismem z dnia [...] r. strony zostały powiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie, możliwości zapoznania się z przedłożoną przez inwestora dokumentacją i zgłaszania uwag i wniosków z tym związanych. W odpowiedzi w pismach odpowiednio z dnia [...] r., [...] r. i [...] r. złożonych przez strony postępowania będące współwłaścicielami działek sąsiednich podniesiono, że przewidywana w projekcie budowa komina w odległości 2 m od budynku mieszkalnego, położonego na działce bezpośrednio graniczącej z nieruchomością inwestora spowoduje zwiększenie emisji spalin, sadzy i pyłów, zagrożenie wdychania dymu przy otwieraniu okien, a także zacienienie nieruchomości, której są współwłaścicielami. Jednocześnie zwrócono uwagę na fakt, że budowa kotłowni i składu opału jest szczególną inwestycją wpływającą na środowisko (zanieczyszczenie powietrza). Następnie organ na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej KPA) wezwał inwestora do przedstawienia dokumentów wykazujących brak zacienienia terenu działek o nr 3, 4 i 5 powołując się na § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z póżn. zm. – zwane dalej rozporządzeniem). W wyznaczony terminie M. P. nadesłał pismo z dnia [...] r., w którym podał, że budynek mieszkalny zlokalizowany w odległości 2-3 m od ściany budynku, gdzie planowana jest inwestycja, nie jest zamieszkany. Jednocześnie w załączeniu przedstawił analizę zacienienia wraz z dokumentacją fotograficzną nie wskazując autora tej dokumentacji. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowanych polegających na zmianie sposobu użytkowania i adaptację budynku gospodarczego na garaż, kotłownię i skład opału na działkach nr 1, 2 zgodnie z projektem budowlanym sporządzonym przez uprawnionego architekta. W uzasadnieniu odnosząc się do zastrzeżeń stron postępowania wskazano jedynie, że analiza zacienienia przedstawiona przez architekta wykazała, że w tym przypadku spełniony jest warunek opisany w § 13 rozporządzania, a projektant złożył oświadczenie o zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji wnieśli M. S., B. S., A. S. i J. Z. podnosząc, że przedstawiona analiza zacienienia nie jest zgodna z warunkami technicznymi i wnieśli o ponowne przeanalizowanie sprawy pod kątem zgłoszonych uwag. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazano, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm. - zwana dalej ustawą Prawo budowlane), bowiem między innymi złożył prawidłowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisem art. 34 ustawy Prawo budowlane, ponadto projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, która złożyła oświadczenie o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił powołując się na powyższy przepis, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ winien sprawdzić również zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast dodatkowo art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane stanowi, że zmiana sposobu użytkowania wymaga uzyskania zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona analiza stanu faktycznego wykazała zdaniem organu, że zaplanowana na działkach o numerach ewid. 1 i 2 przy ul. [...] w Z. inwestycja (zmiana sposobu użytkowania i adaptacja budynku gospodarczego na garaż, kotłownię i skład opału) jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r., nr [...], co dodatkowo zostało potwierdzone przez Burmistrza Miasta Z. w zaświadczeniu z dnia [...] r. W związku z faktem, że obszar wyżej wymienionych działek objęty jest strefą "A", tj. strefą ochrony konserwatorskiej, organ wyjaśnił, że projekt przedstawiony przez inwestora uzyskał akceptację Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. w dniu [...] r. Natomiast odnosząc się do zapisów § 5 ust. 1 pkt. 1b uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym wskazano zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, a w szczególności - w odniesieniu do środowiska naturalnego - ustalono nakaz stosowania proekologicznych źródeł ciepła dla celów grzewczych i socjalno-bytowych, organ stwierdził, że planowana inwestycja zakładająca wydzielenie głównego pomieszczenia garażu i kotłowni z pomieszczeniem na opał (groszek ekologiczny) ma na celu poprawę wydajności starej kotłowni olejowej. W związku z powyższym Wojewoda mając na względzie treść art. 35 § 4 ustawy Prawo budowlane podkreślił, że organ w tym przypadku nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów stron postępowania organ odwoławczy wskazał, że z przedstawionej przez inwestora analizy zacienienia wynika, że projektowany komin nie zacienia i nie przesłania pomieszczeń w budynku mieszkalnym, usytuowanym na działce sąsiedniej w sposób sprzeczny z rozporządzeniem, bowiem między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się obiekt przesłaniający (projektowany komin), a jedynie istniejąca ściana budynku będącego własnością inwestora. Podkreślono również, że co prawda zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, jednak ochronie podlegają wyłącznie interesy prawne tych osób, a nie ich interesy faktyczne, przy czym naruszenie interesu prawnego rozumiane jest jako naruszenie konkretnych norm prawa materialnego, obowiązujących w procesie inwestycyjnym. Dalej organ stwierdził, że planowana przez inwestora inwestycja nie narusza interesu prawnego pozostałych stron postępowania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję B. S., A. S. i M. S. zarzucili naruszenie przepisów rozporządzenia dotyczących zacienienia podnosząc, że przedstawiona analiza nie uwzględnia stanu rzeczywistego. Wskazano również na naruszanie przepisów dotyczących ochrony środowiska, a także na sprzeczność inwestycji z projektowaną przez Miejski Zakład Energetyki Cieplnej "B" Sp. z o.o. budową miejskiej sieci ciepłowniczej dla odbiorców przy ulicy [...] w Z. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. skarżący A. S. i M. S. podtrzymali skargę oraz zarzut niewykonania analizy zacienienia. Uczestnik postępowania (inwestor) reprezentowany przez M. P. wniósł natomiast o oddalenie skargi podnosząc, że projektowany komin nie będzie szkodził nieruchomość sąsiedniej, natomiast zmiana sposobu ogrzewania spowoduje, że będzie ono bardziej ekonomiczne i ekologiczne. Podał również, że analizę zacieniania sporządziła osoba mająca odpowiednie kwalifikacje. Pełnomocnik potwierdził również, że planowane jest powstanie wjazdu na ścianie bocznej budynku garażu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Mając na uwadze stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia podjętego przez organy administracji, istniejący stan prawny, a także zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak też utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na niepoczynienie ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym dla właściwego wyjaśnienia tej sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z [...] r., na podstawie której utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania i adaptacji budynku gospodarczego na garaż, kotłownię i skład opału, usytuowanego na działkach położonych przy ulicy [...] w Z. Jako inwestora wskazano M. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A" w Z. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że nieruchomość inwestora, na której planowana jest inwestycja została objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r., nr [...] i jest położona na obszarze oznaczonym symbolem S2.13 – 3MW1, a także uzupełniająco UU1. Ponadto obszar ten znajduje się w strefie A, tj. w strefie ochrony konserwatorskiej. Analizując zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda [...] wskazał między innymi na zawarte w rozdziale II uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ograniczając się do stwierdzenia, że inwestycja ma na celu poprawę wydajności starej kotłowni olejowej. Tymczasem zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 lit. b tej uchwały w odniesieniu do środowiska naturalnego ustala się nakazy stosowania proekologicznych źródeł ciepła dla celów grzewczych i socjalno – bytowych. Zdaniem Sądu trudno w tym przypadku uznać, że organy przeprowadziły właściwą ocenę projektu po kątem tego wymagania planu zagospodarowania przestrzennego, nie podano bowiem żadnych danych porównawczych, które wykazywałyby, że zastosowanie nowego rozwiązania w zakresie źródła ciepła w porównaniu z istniejącym systemem należy uznać za proekologiczne. Poprawa wydajności kotłowni, na którą powołuje się organ odwoławczy nie oznacza automatycznie, że projektowane źródło ciepła ma charakter proekologiczny. Podkreślić również należy, że organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do powyższych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzając jedynie w uzasadnieniu, że inwestycja zgodna jest z postanowieniami stosownej uchwały Rady Miejskiej w Z. Biorąc pod uwagę zarzuty odwołania, powtórzone następnie w skardze, a dotyczące naruszenia przepisów § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., należy stwierdzić, że są one również zasadne. Przepis ten stanowi, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione jeżeli: 1) między ramionami kąta 600, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłonienia - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2) zostały zachowane wymagania o których mowa w § 57 i 60. Natomiast zgodnie z ust. 4 tego przepisu odległości, o których mowa powyżej mogą być zmniejszane nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej. Znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy, przedstawiona przez inwestora na wezwanie Starosty [...] jako załącznik do pisma z dnia [...] r. analiza zacienienia nie może być podstawą do oceny, czy spełnione zostały wymagania zawarte w tym przepisie. Opinię Sąd opiera tutaj nie tylko na fakcie, że z dokumentu tego nie wynika, kto jest jego autorem, ale również, na tym, że rysunek techniczny nazwany analizą zacienienia, oprócz podania skali i kątów, nie wskazuje żadnych innych wymiarów, będących podstawą wyliczenia tych kątów, między innymi odległości budynku inwestora od budynku sąsiadującego. Nie wiadomo również, które okno budynku zostało przedstawione na rysunku pomimo dołączenia do tego dokumentu zdjęć przedstawiających ściany budynku sąsiedniego. W tym miejscu podkreślić należy, że mając na uwadze przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę obowiązany jest ocenić, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym między innymi przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia. Niezbędnym warunkiem prawidłowego ustalenia odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiającej naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, jest precyzyjne i jednoznaczne wyznaczenie w płaszczyźnie poziomej kąta 60°, z usytuowaniem jego wierzchołka w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, a następnie zbadanie, czy między ramionami tak wyznaczonego kąta, w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia, nie znajduje się obiekt przesłaniający. Nawet sporządzenie analizy przez osobę mającą odpowiednie przygotowanie zawodowe w tym zakresie, co nie jest w sprawie oczywiste, nie zwalnia organów administracji od wszechstronnej i obiektywnej oceny takiego dowodu. Zdaniem Sądu przedstawiony przez inwestora dokument został bezkrytycznie przyjęty przez organy obu instancji bez ustosunkowania się do zarzutów stron postępowania. Jak wskazano powyżej analiza zacienienia nie jest precyzyjna, w konsekwencji stwierdzenia zawarte w uzasadnieniach decyzji organów co do zgodności projektowanej inwestycji z warunkami wskazanymi w § 13 rozporządzenia nie zostały oparte na wiarygodnym dowodzie, co z kolei narusza art. 7 i art. 77 § 1 KPA. Pod tym względem uzasadnienia tych decyzji nie odpowiadają wymaganiom przewidzianym w art. 107 § 3 KPA. Nadto projekt zagospodarowania działki nie ujawnia zamiaru wykonania otworu drzwiowego w ścianie zlokalizowanej w granicy nieruchomości. Istnieje przy tym niezgodność pomiędzy opisem technicznym a rysunkami rzutu parteru budynku gospodarczego według stanu istniejącego i stanu przyszłego. W opisie technicznym bowiem znajduje się uwaga, że realizacja inwestycji nie wymaga rozbudowy budynku istniejącego ani żadnych zmian konstrukcji budynku, a ponadto zachowany zostanie istniejący układ ścian działowych i nośnych (zapis o podobnej treści znajduje się również w dołączonej do projektu na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia), tymczasem z porównania rzutu parteru obecnie istniejącego budynku gospodarczego z rzutem parteru tego budynku po adaptacji wynika, że w jednej ze ścian zewnętrznych zaprojektowana została brama wjazdowa, co zostało również potwierdzone przez pełnomocnika inwestora na rozprawie Oznacza to, że konieczne jest wyburzenie części ściany i jak wskazano w części rysunkowej projektu architektoniczno - budowlanego zamontowanie tam nadproża stalowego. Jakkolwiek organ udzielający pozwolenia na budowę nie ma kompetencji do badania rozwiązań projektu architektoniczno - budowlanego, to nie może zdaniem Sądu istnieć sytuacja, że będące niezbędnymi częściami jednego projektu architektoniczno - budowlanego opis techniczny i części rysunkowa podają dane, które nie są spójne, a takie zastrzeżenia można postawić projektowi przedstawionemu przez inwestora wraz w wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Może to powodować w przyszłości, że w przypadku prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli inwestycji zajdą wątpliwości co do zakresu prowadzonych robót budowlanych. Pominięcie tej rozbieżności bezpośrednio skutkowało natomiast nierozważeniem dopuszczalności zlokalizowania otworu drzwiowego w granicy działki. Prowadząc ponownie postępowanie organ winien uwzględnić omówione uchybienia i w prowadzonym postępowaniu poczynić dostatecznie precyzyjne ustalenia w zakresie zgodności projektowanej zmiany ogrzewania z planem miejscowym, uzyskać miarodajny dokument analizujący wpływ projektowanego komina na zacienienie nieruchomości sąsiedniej, a także rozstrzygnąć kwestię wewnętrznej spójności projektu budowlanego i w konsekwencji dopuszczalności zlokalizowania wjazdu do garażu w granicy działki. Mając powyższe na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy.