II SA/Gl 1063/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi "A". w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie przeniesienia decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta T. działając na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane przeniósł decyzję z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "B" Sp. z o.o. (obecnie "A" Sp. z o.o.) pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych nr [...] i [...] w zespole zabudowy mieszkaniowej na parcelach nr 1, 2, 3, 4, położonych w T. przy ul. [...] i [...]", na rzecz "C" Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K., ze wszystkimi warunkami zawartymi w przedmiotowej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł prezes zarządu "A" Sp. z o.o. M. G. zarzucając, że została wydana z naruszeniem prawa. W ocenie odwołującego spółka, która wystąpiła o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie dysponowała zgodą strony na rzecz której została wydana pierwotna decyzja, w związku ze skutecznym cofnięciem pełnomocnictwa dla "D" w W. Nadto zarzucił, że przeniesienie pozwolenia na budowę grozi utratą mieszkań przez osoby, które zawarły już umowy na ich zakup. Wskazał przy tym, że konieczne jest zawarcie trójstronnego porozumienia pomiędzy jego spółką, nowym inwestorem oraz spółką "D". Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. działając na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że stronami postępowania w niniejszej sprawie są: wnioskodawca a zarazem przyszły inwestor – spółka "C" Sp. z o.o. Sp.k. oraz reprezentująca pierwotnego inwestora na mocy udzielonego pełnomocnictwa – spółka "D" Sp. z o.o. SP. k.-a. Organ podkreślił, że udzielając spółce "D" pełnomocnictwa odwołujący zaakceptował zawarty w akcie notarialnym zapis o jego nieodwołalności. Jednocześnie organ stwierdził, że nie ma kompetencji do oceny powodów odwołania pełnomocnictwa nieodwołalnego. Natomiast brak podstaw do uznania wiążącego charakteru odwołania wynika z faktu, że nieruchomość gruntowa na której realizowana jest inwestycja, stanowi własność spółki "D". Jako chybione organ uznał argumenty, że odwołujący się reprezentuje interesy osób, które nabyły lokale w już wybudowanym budynku, wskazując przy tym, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z treści których wynika, iż reprezentowaną przez niego spółkę osoby te postrzegają jako działającą na ich szkodę, o czym ma świadczyć zainicjowane przez nich postępowanie karne. Organ wskazał także, że swoich roszczeń wobec spółki "D" odwołujący może dochodzić na drodze cywilnoprawnej. Pismem z dnia 30 września 2016r. "A" Sp. z o.o. reprezentowana przez prezesa zarządu M. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Wojewody [...] zarzucając jej, że nie została wydana w oparciu o fakty oraz dokumenty znajdujące się w aktach. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że dokonała skutecznego cofnięcia udzielonego wcześniej pełnomocnictwa nieodwołalnego dla spółki "D", do czego zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego była uprawniona, poprzez wskazanie w akcie notarialnym ważnych powodów tego odwołania. Jednocześnie przyznała, że posiada nieuregulowane zobowiązania wobec spółki "D" w łącznej kwocie 5 mln złotych oraz przyznała, że nie dysponuje nieruchomością gruntową, na której realizowana jest inwestycja. W dalszym ciągu podtrzymała natomiast argument, że podejmowane działania mają na celu ochronę interesów osób, które nabyły już lokale mieszkalne oraz zagwarantowanie możliwości rozliczenia z wierzycielem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 12 stycznia 2017r. pełnomocnik uczestnika postępowania spółki "D" wniósł o dopuszczenie dowodu z pisma mieszkańców bloku przy ulicy [...] w T., zawierające ich stanowisko w sprawie skargi wniesionej przez "A" Sp. z o.o. W toku postępowania sądowego pełnomocnik "D" wniósł o oddalenie skargi, podobnie jak reprezentujący drugiego uczestnika postępowania "C" prezes zarządu D. H., który dodatkowo wyjaśnił, że budowa budynku została zakończona i wkrótce wystąpi o pozwolenie na użytkowanie, a mieszkańcy zawarli już umowy kompleksowe na dostarczanie energii elektrycznej. Przedstawiciele uczestników postępowania oświadczyli również, że nie posiadają wiedzy, aby toczyło się postępowanie cywilne dotyczące odwołania pełnomocnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm., dalej:" k.p.a.") zgodnie z którym organ odwoławczy może umorzyć postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. Zasadniczo dwie sytuacje wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego: skuteczne cofnięcie odwołania oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zatem zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma ustalenie, czy skarżącej spółce przysługiwał przymiot strony w tym konkretnym postępowaniu. Mając na uwadze, że postępowanie dotyczyło przeniesienia pozwolenia na budowę to zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 290 z późn. zm.) stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Jak wynika z treści decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nastąpiło na rzecz "B" Sp. z o.o. z siedzibą w K., która w dniu [...] r. zmieniła nazwę na "A" Sp. z o.o. (wypis z KRS). Z kolei podmiotem na rzecz którego nastąpiło przeniesienie pozwolenia na budowę jest "C" Sp. z o.o. Co do zasady te podmioty powinny być stroną postępowania w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę. Jednakże aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep. [...] Nr [...] M. G. jako prezes zarządu "A" Sp. z o.o. wyraził zgodę na wystąpienie przez spółkę "D" lub inną wskazaną przez tę spółkę osobę, o przeniesienie wszelkich decyzji związanych z pozwoleniem na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych w zespole zabudowy mieszkaniowej położonych w T. przy ulicy [...] i [...]. Jednocześnie oświadczył, że wyraża zgodę na dysponowanie tą nieruchomością na cele budowlane przez wskazaną wyżej spółkę oraz zgodził się, że udzielone w tym akcie notarialnym pełnomocnictwo jest nieodwołalne. Z tego powodu organ I instancji uznał, że zgoda spółki "D" wyrażona w imieniu poprzedniego inwestora na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, jest wystarczająca do wydania decyzji w tym zakresie, a sama spółka "D" z uwagi na posiadane pełnomocnictwo jest stroną tego postępowania. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że ponieważ spółka "A" nie była stroną tego postępowania, nie przysługuje jej również przymiot strony w postępowaniu odwoławczym. Niewątpliwie w sprawie wobec podniesienia przez skarżącą kwestii związanej z wypowiedzeniem udzielonego spółce "D" pełnomocnictwa, zachodziła konieczność rozstrzygnięcia kwestii wstępnej i ustalenia czy wypowiedzenie nieodwołalnego pełnomocnictwa było skuteczne. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że co do zasady kwestia ta powinna być rozstrzygnięta w ramach postępowania cywilnego. Jednakże ze względu na ważny interes społeczny, polegający na umożliwieniu zakończenia procesu inwestycyjnego i oddaniu do użytku wybudowanych budynków, organ mógł zgodnie z art. 100 § 2 k.p.a. rozstrzygnąć zagadnienie wstępne we własnym zakresie, co też uczynił stwierdzając, że spółka "D" dysponowała ważnym pełnomocnictwem. Z przejęciem prejudykatu do rozpoznania przez organ administracji mamy do czynienia m.in. w sytuacji gdy zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § pkt 4 k.p.a. mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego. Przepis art. 100 § 2 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do zaniechania zawieszenia postępowania administracyjnego, mimo istnienia przeszkody wymienionej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Organ administracji publicznej działający na podstawie przepisu art. 100 § 2 k.p.a. może zatem legalnie naruszyć kompetencje innego organu lub sądu do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o ile bezsporne jest wystąpienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Z literalnego brzmienia art. 100 § 2 k.p.a. można wysnuć wniosek, iż przesłanką umożliwiającą rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez organ prowadzący postępowanie jest tylko potencjalne zagrożenie dla wymienionych w tym przepisie dóbr i wartości, jakie mogłoby powstać wskutek zawieszenia postępowania. Ze względu jednak na wyjątkowy, szczególny charakter tego przepisu, zezwalającego organowi na zaniechanie zawieszenia postępowania mimo istnienia ustawowej przyczyny zawieszenia, a także na przekroczenie zasady podziału kompetencji między organy administracji publicznej albo zasady podziału władz, jeżeli do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest sąd, należy stwierdzić, że zagrożenie powyższych wartości powinno być rzeczywiste, a nie tylko prawdopodobne. W niniejszej sprawie inwestor na którego przeniesione zostało pozwolenia na budowę dokończył proces inwestycyjny i zamierza wystąpić o pozwolenie na użytkowanie budynku, dlatego w interesie społecznym a konkretnie mieszkańców tego budynku było rozstrzygnięcie kwestii wstępnej w zakresie skuteczności cofnięcia pełnomocnictwa. Brak tego rozstrzygnięcia i zawieszenie postępowania na tym etapie, z całą pewnością uniemożliwiłoby odbiór zakończonych robót budowlanych i faktyczne przejęcie lokali przez ich nabywców, których ochrony interesów domagała się również skarżąca. W ocenie Sądu prawidłowe było również rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w zaskarżonej decyzji. Sąd podziela tym samym stanowisko prezentowane w literaturze przedmiotu przez Grzegorza Łaszczycę w monografii pt. "Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego", seria: Monografie Zakamycza, Zakamycze 2005 r., że użycie w § 2 art. 100 k.p.a. formuły "rozstrzygnięcie" wskazuje, iż jest to czynność organu o charakterze władczym tj. albo postanowienie albo decyzja. Przy czym należy zauważyć, że owo "rozstrzygnięcie" zagadnienia wstępnego ma w przeważającej mierze walor merytoryczny, dotyczący istoty sprawy. Z przepisów kodeksu nie wynika jednocześnie zastrzeżenie dopuszczające wydawanie w takim przypadku postanowienia, co do istoty sprawy. Dlatego rozstrzygnięcie zagadnienia prejudycjalnego we własnym zakresie przez organ następuje w decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę "główną". Argumentu na przyjęcie takiego stanowiska dostarcza również treść art. 100 § 2 in fine k.p.a. w którym mowa, że "organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie". Formuła ta wskazuje na jednoczesny moment "załatwienia sprawy" i "rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie" a tym samym wymaga zawarcia takich "rozstrzygnięć" w jednej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2007r. sygn. VI SA/Wa 1180/07, LEX nr 438745). Wskazać również należy, że skarżąca spółka sama nie wystąpiła do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie tej kwestii, zatem nie istniała przeszkoda do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ, w sytuacji gdy spełniona została przesłanka z art. 100 § 2 k.p.a. Zagadnienie wstępne dotyczyło kwestii możliwości cofnięcia pełnomocnictwa nieodwołalnego zwanego również pełnomocnictwem do zabezpieczenia. Takie pełnomocnictwo zostało udzielone przez skarżącą wierzycielowi spółce "D" i pozwalało na swobodne dokonywanie czynności w zakresie dotyczącym nieruchomości objętej inwestycją oraz udzielonym pozwoleniem na budowę, mając na celu zaspokojenia roszczeń z tytułu udzielonej skarżącej pożyczki. Skarżąca nie kwestionuje faktu istnienia nieuregulowanych zobowiązań wobec spółki "D". Niewątpliwie przeniesienie pozwolenia na budowę na innego wykonawcę było działaniem wierzyciela w celu ochrony wierzytelności. Cechą tego typu pełnomocnictw jest ich nieodwołalność i niewygasanie w razie śmierci mocodawcy; istnieje tak długo jak długo istnieje zabezpieczona w ten sposób wierzytelność ( por. wyrok SN z dnia 19 stycznia 2011r. sygn. akt V CSK 223/10 , LEX nr 688710). Istnienie tego typu pełnomocnictw zostało przewidziane wprost w art. 101 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 380 z późn. zm.) Mocodawca może zrzec się odwołania pełnomocnictwa, przy czym zrzeczenie może nastąpić wyłącznie z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Natomiast nieodwołalność pełnomocnictwa należy rozumieć tylko w tym sensie, że nie można odwołać pełnomocnictwa w okresie trwania stosunku podstawowego będącego oparciem dla tego pełnomocnictwa. Z momentem ustanowienia pełnomocnika staje się on podmiotem wszystkich praw i obowiązków procesowych strony pozostających w zakresie pełnomocnictwa. Pominięcie przez organ pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne. Natomiast czynności pełnomocnika wywołują skutki dla mocodawcy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 z późn. zm.) skargę jako niezasadną oddalił.