II SA/Gl 1064/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Na wniosek "A" Sp. z o.o. wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych przy ul. [...] w R. na nieruchomościach oznaczonych numerami działek 1, 2, 3, 4. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. do rozpoznania wniosku wyznaczyło Prezydenta Miasta Z. Po przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta Z., decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Od decyzji tej odwołanie złożyła J. K., a na skutek jego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta Z., w dniu [...] r., wydał decyzję nr [...], mocą której ponownie stwierdził, że brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw na w/w nieruchomościach na środowisko. W wyniku kolejnego odwołania J. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r. nr [...] ponownie uchyliło rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji, dostosowując się do zaleceń zawartych we wskazanej wyżej decyzji SKO ponownie przeprowadził postępowanie, a w jego wyniku, działając na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 80 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], mocą której odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych "A" przy ul. [...] w R. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania uzyskano opinie organów współdziałających. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R., w opinii z dnia [...] r. (znak [...]) wskazał na potrzebę sporządzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, w postanowieniu z dnia [...] r. (znak [...]) wyraził opinię o braku potrzeby przeprowadzania wskazanej wyżej oceny. Organ podzielił stanowisko prezentowane w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. stwierdzając brak potrzeby sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko. Stosując się do zaleceń zawartych w rozstrzygnięciu organu odwoławczego, organ pierwszej instancji ustalił krąg stron postępowania, którymi są "A" Sp. z o.o. (inwestor), Gmina R., J. K. i B. K. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku... właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wówczas, gdy stwierdzi, że zgodność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile plan taki został uchwalony. Analiza treści planu odnoszącego się do nieruchomości objętych wnioskiem pozwoliła stwierdzić, że leżą one na terenach, na których dopuszcza się usługi bez uciążliwego oddziaływania. Oceniając złożony przez inwestora wniosek organ stwierdził, że projektowana stacja nie spowoduje ponadnormatywnego zanieczyszczenia ziemi i wód, a stężenia substancji zanieczyszczających powietrze mieszczą się w określonych przepisami normach. Projektowana stacja nie będzie również źródłem szkodliwego promieniowania ani też drgań. Jednakże, zdaniem organu pierwszej instancji, charakter planowanej inwestycji (stacja benzynowa) wskazuje na wystąpienie ponadnormatywnego oddziaływania hałasu oraz zagrożenia wybuchem. Tymczasem regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują dla omawianych nieruchomości ograniczenie uciążliwości prowadzonej działalności do obszaru nieruchomości na jakiej będzie ona wykonywana. Ponieważ wspomniane wyżej ustalenia prowadziły do wniosku, że oddziaływanie stacji paliw wykroczy poza granice nieruchomości, na jakiej będzie ona usytuowana, organ uznał, że jest ona niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wobec tego, na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku... odmówiono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Od decyzji tej odwołanie złożyła "A" Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu dokonanie wykładni treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnie z zasadami wykładni językowej, celowościowej i systemowej. Odwołując się do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze, na którym ma być zlokalizowana sporna inwestycja, odwołująca się wskazała, że w § 5 ust. 9 tego planu zdefiniowano pojęcie uciążliwego oddziaływania, którym jest ponadnormatywne zanieczyszczenie powietrza, ziemi, wód oraz ponadnormatywne oddziaływanie hałasu, szkodliwego promieniowania, drgań i zagrożenie wybuchem. W § 6 ust. 6 planu zawarto zastrzeżenie, że uciążliwość prowadzonych działalności nie może wykraczać poza granice własności, na której działalność jest prowadzona. Zdaniem strony odwołującej się, sformułowania użyte w planie miejscowym są nieadekwatne do norm prawa powszechnie obowiązującego. Brak było bowiem podstaw do sformułowania w planie miejscowym definicji usług uciążliwych i nieuciążliwych oraz działalności uciążliwej nieuwzględniając znaczenia pojęć użytych w przepisach z zakresu ochrony środowiska , a zwłaszcza pojęcia przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięcia znacząco oddziałującego na środowisko. Organ, analizując treść planu nie podjął próby ustalenia znaczenia przyjętych w nim zwrotów z uwzględnieniem zasad ochrony środowiska, nie wziął również pod uwagę konieczności przestrzegania konstytucyjnej zasady ochrony własności, która oznacza, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela. W toku postępowania nie stwierdzono, że mogą wystąpić jakiekolwiek ponadnormatywne zanieczyszczenia powietrza, wód lub ziemi, bądź też oddziaływania hałasu, szkodliwego promieniowania, drgania lub zagrożenie wybuchem. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w jego ocenie rozstrzygnięcie wydane przez Prezydenta Miasta Z. jest prawidłowe, a ustalenia tego organu są trafne i organ odwoławczy je podziela. Mając na względzie treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało uznać, że planowana inwestycja powinna być zaliczona do grupy usług o charakterze komercyjnym. Tego rodzaju przedsięwzięcie może być realizowane, pod tym wszakże warunkiem, że nie będzie uciążliwie oddziaływać, a więc ponadnormatywnie zanieczyszczać powietrza, wody, ziemi, oddziaływać w ten sposób hałasem, lub szkodliwym promieniowaniem, bądź też generować drgań lub grozić wybuchem. Wystąpienie zaledwie jednej z opisanych wyżej uciążliwości powoduje uznanie całej inwestycji za przedsięwzięcie charakteryzujące się uciążliwym oddziaływaniem, a tym samym sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego dla tego obszaru. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że planowana inwestycja jest przedsięwzięciem, które może grozić wybuchem. Pojęcie zagrożenia wybuchem oraz strefy zagrożenia wybuchem zostało zdefiniowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2012 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109, poz. 719). Organ oceniając zamierzoną inwestycję pod względem jej charakterystyki (stacja benzynowa) doszedł do wniosku, że funkcjonowanie takiego obiektu powoduje zagrożenie wybuchem, a wobec tego jest to przedsięwzięcie o uciążliwym oddziaływaniu w rozumieniu § 5 pkt 9 uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] r. W konsekwencji jego lokalizacja na wskazanych wyżej nieruchomościach jest niedopuszczalna. Przyznano natomiast rację stronie odwołującej się odnośnie zarzutu braku podstaw do stwierdzenia przekroczenia norm hałasu, gdyż w tym zakresie materiał dowodowy wskazuje na to, że stacja benzynowa nie będzie ponadnormatywnie oddziaływać na środowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "A" Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zarzucono naruszenie § 6 ust. 3 pkt 6 w zw. z § 6 ust. 6 w zw. z § 5 pkt 9 uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...], które to naruszenie miało polegać na błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów, poprzez przyjęcie, że o uciążliwości planowanego przedsięwzięcia ma świadczyć konieczność wyznaczenia stref zagrożenia wybuchem, nawet gdyby granice tych stref mieściły się w granicach nieruchomości na której planowana jest inwestycja. W ocenie strony skarżącej żaden z organów nie wykazał, aby strefa zagrożenia wybuchem miała wykraczać poza granice nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Zdaniem skarżącej kwestia ta ma istotne znaczenie zarówno dla stwierdzenia, czy przedsięwzięcie zagraża wybuchem jak i dla oceny, czy pozostaje zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią § 6 ust. 6 planu, uciążliwość prowadzonych działalności nie może wykraczać poza granice nieruchomości na której planowana jest inwestycja. Wobec tego, skoro strefy zagrożenia wybuchem nie wykraczają poza granice nieruchomości, to nie ma podstaw do uznania, że planowana inwestycja jest przedsięwzięciem o uciążliwym oddziaływaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasową argumentację i wskazując, że treść powołanych przez stronę przepisów planu miejscowego nie różnicuje działalności uciążliwej mieszczącej się w granicach nieruchomości od takiej, która poza te granice wykracza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem uznał, że nie narusza ona prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. Na wstępie wskazać należy, że art. 80 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( tekst jedn.- Dz. U. z 2008r., nr 199, poz.1227 z późń. zm.) określa, jakie elementy powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ust. 1 tego artykułu określono, jakie czynniki powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu orzeczenia, które musiało być poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast w ust. 2 stwierdzono ogólnie, że przy wydawaniu wszystkich decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (poza wyjątkami wskazanymi w tym przepisie) uwzględnia się postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które mają charakter wiążący. Z postanowień art. 80 ust. 2 cytowanej ustawy wynika niezbicie, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (oczywiście wówczas, gdy został on uchwalony) jest podstawowym kryterium (poza wyjątkami wynikającymi z tego przepisu) oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. "Po stwierdzeniu sprzeczności zamierzonego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak podstaw do podejmowania dalszych czynności w sprawie, w tym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 46 ust. 3 ustawy), analizy i oceny wpływu danego przedsięwzięcia (art. 47 ustawy), czy też uzgodnień z art. 48 ustawy." (wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., II OSK 1036/07, LEX nr 489569, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 marca 2011r., sygn. akt II SA/Łd 1441/10, LEX nr 994167) Oczywiście przyjęcie, że występuje sprzeczność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może budzić najmniejszych wątpliwości, a jeżeli takie by wystąpiły, to organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej powinien podjąć działania zmierzające do ich usunięcia. W literaturze przedmiotu podkreśla się bowiem, że "Organ, dokonując oceny zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązany jest do szczegółowej analizy wszystkich postanowień planu mających zastosowanie do konkretnej inwestycji, co oznacza, że nie jest wystarczające lakoniczne, jednozdaniowe i arbitralne stwierdzenie, iż taka zgodność ma miejsce w sprawie. Obiekty pomocnicze i infrastruktura techniczna przewidziane w ramach określonego celu podstawowego winny pozostawać z nim w związku i nie mogą powodować faktycznej zmiany przeznaczenia danej jednostki urbanistycznej" (M. Nowicki, Glosa do wyroku NSA z dnia 9 lutego 2011 r., II OSK 238/10, ZNSA 2011, nr 5, s. 179). Bezspornym jest, że przedsięwzięcie jakim jest budowa stacji paliw płynnych "A" w R. przy ul. [...], zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 3 ust.1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i jest przewidziane do realizacji na terenie objętym zapisami uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...]r.. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla terenów Śródmieścia ( Dz. Urz. Woj. [...]. z [...]r., nr [...], poz. [...]). Zgodnie z zapisami tego planu tereny pod przedsięwzięcie znajdują się w obszarze planu oznaczonego symbolami: 134.MN,U - tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług bez uciążliwego oddziaływania, 14.KDZ - tereny komunikacji- tereny publicznych dróg zbiorczych, 13.KDZ - tereny komunikacji - tereny publicznych dróg zbiorczych. Nie budzi również wątpliwości zapis § 6 ust. 3 pkt 6 uchwały Rady Miasta R. określający rodzaj dopuszczalnych na tym terenie oznaczonym symbolami MN,U i MW,U inwestycji. Strony nie kwestionują zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji do grupy usług o charakterze usług komercyjnych. Zatem przedmiotowe przedsięwzięcie może być realizowane na wskazanej nieruchomości, o ile nie będzie uciążliwie oddziaływać. Definicja legalna pojęcia " uciążliwe oddziaływanie" znajduje się w § 5 pkt 9 uchwały Rady Miasta R., a zgodnie z nią pod pojęciem uciążliwego oddziaływania należy rozumieć ponadnormatywne zanieczyszczenie powietrza, ziemi i wód oraz ponadnormatywne oddziaływania hałasu, szkodliwego promieniowania, drgań i zagrożenia wybuchem. Spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia czy budowa stacji paliw przesądza o konieczności wyznaczenia stref zagrożenia wybuchem, nawet gdyby granice strefy zagrożenia mieściły się w granicach nieruchomości objętej inwestycją. Skarżąca uważa, że usługi których uciążliwość nie wykracza poza granice własności nieruchomości na której są prowadzone, nie należą do kategorii usług o uciążliwym oddziaływaniu. Ze stanowiskiem tym zdaniem Sądu nie sposób się zgodzić, albowiem z treści definicji uciążliwego oddziaływania ( § 5 pkt 9 uchwały) absolutnie nie wynika, że uciążliwość należy ograniczyć tylko i wyłącznie do terenu nieruchomości planowanego przedsięwzięcia. Nadto zapis planu wskazuje, że na całym terenie oznaczonym symbolem MN,U dopuszcza się między innymi obiekty i pomieszczenia usługi bez uciążliwego oddziaływania z zakresu handlu, gastronomii, kultury, zdrowia, administracji, sportu i rekreacji ( § 6 ust.3 pkt 6 lit.b), co świadczy o tym, że ograniczenia te nie dotyczą tylko działek inwestora, ale całego terenu na którym między innymi znajdują się przedmiotowe działki. W tym miejscu wskazać należy, że pojęcie "uciążliwego oddziaływania" zdefiniowane w § 5 pkt 9 uchwały nie może być utożsamiane z "uciążliwością prowadzonych działalności" o których mowa w § 6 ust.6 uchwały. W pierwszym przypadku chodzi o ograniczenia dotyczące obiektów i pomieszczeń usług bez uciążliwego oddziaływania, natomiast w drugim przypadku dotyczy wszelkich działalności które dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na danym terenie. Ponieważ zapis planu dopuszcza na terenach oznaczonych symbolem MN,U obiekty i pomieszczenia usług bez uciążliwego oddziaływania, nie może być mowy o jakiejkolwiek działalności uciążliwej zarówno w granicach działki inwestycyjnej, jak i poza nią. Niewątpliwie ma to związek z funkcją tego terenu, który został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Odnosząc się do kwestii czy planowane przedsięwzięcie jest zagrożone wybuchem Sąd w pełni podzielił w tym zakresie stanowisko organów obu instancji stwierdzające, że ponieważ projektowane przedsięwzięcie składa się z urządzeń technologicznych przeznaczonych do magazynowania i dystrybucji między innymi produktów naftowych klasy I oraz urządzeń technologicznych przeznaczonych do magazynowania i dystrybucji gazu LPG, konieczne jest wyznaczenie stref zagrożenia wybuchem, zgodnie z pkt 1 i 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 243, poz. 2063, z późń. zm.) Zatem jeżeli zachodzi konieczność wyznaczenia stref zagrożenia wybuchem na projektowanej stacji paliw, to z całą pewnością będą się tam znajdowały obiekty zagrożone wybuchem, co stanowi uciążliwe oddziaływanie w rozumieniu definicji z § 5 pkt 9 uchwały. Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa. W takiej sytuacji skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 z późń. zm.)