II SA/Gl 1065/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA (del.) Daria Sachanbińska, Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB ) ponownie rozpatrując sprawę nakazał rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie 6,00 m x 2,50 m zlokalizowanego na nieruchomości położonej w W. [...]. Obowiązek ten został nałożony na inwestora A. G., a podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił art. 49 b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – dalej Prawo budowlane. W jej uzasadnieniu organ I instancji podał, że przedmiotowy obiekt został przeznaczony do hodowli kur i dobudowano go do innego budynku gospodarczego w okresie obowiązywania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Z akt administracyjnych wynika, że obiekt, do którego dobudowano przedmiotowy budynek zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] r. Taka dobudowa objęta była hipotezą art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, a zatem stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno–budowlanej. Decyzję o nakazie rozbiórki organ poprzedził postanowieniem wydanym na podstawie art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego, w którym nakazał inwestorowi przedłożenie w terminie 30 dni szeregu dokumentów, a to: szkiców i rysunków obiektu, zaświadczenia Wójta Gminy W. o zgodności zrealizowanego budynku z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy, projektu zagospodarowania działki, orzeczenia o stanie technicznym wykonanych robót, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. A. G. nie wywiązał się w terminie z nałożonych obowiązków, a zatem mając na względzie przepis art. 49 b ust. 3 Prawa budowlanego organ był zobligowany do wydania w drodze decyzji nakazu o jakim mowa w art. 49 b ust. 1 tej ustawy. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia A. G. zakwestionował prawidłowość przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego, błędne ustalenie stron postępowania, a zwłaszcza błąd w ustaleniach faktycznych wskazując, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w latach [...], a nie jak podali sąsiedzi w latach [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się do argumentów odwołania dotyczących daty budowy obiektu wskazał, że przeprowadzone oględziny dowodzą iż kurnik nie posiada własnej ściany od strony budynku gospodarczego, co dowodzi jego dobudowy do tego obiektu. Wobec powyższego oświadczenie właściciela o wcześniejszej dacie tej budowy nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Nie przedłożenie zaś dokumentów nakazanych postanowieniem PINB skutkować musiało wydaniem nakazu rozbiórki. Ponadto WINB uznał, że usytuowanie obiektu przy granicy nieruchomości powoduje, że w sprawie brak było podstaw prawnych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W skardze do sądu administracyjnego A. G. podał, że nie może pogodzić się z decyzją nakazującą rozbiórkę kurnika. Zarzucił: - wykorzystanie w sprawie dowodu z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. mimo, że dotyczyły one innego postępowania dotyczącego użytkowania budynku gospodarczego na warsztat stolarski, a także brak wcześniejszego powiadomienia go o terminie oględzin przeprowadzonych [...] r., - brak bezstronności PINB wskazując, że jedna z inicjatorek postępowania jest spokrewniona z pracownikiem tego organu przeprowadzającym oględziny, - oparcie się w kwestii daty budowy kurnika na zeznaniach sąsiada, o których nie został wcześniej powiadomiony, - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nie wzięcie pod uwagę, że kurnik został wybudowany na planie pomieszczenia na skład opału dla pieczarkarni oraz nieprawidłowych ustaleniach dotyczących jego dobudowy do ściany budynku gospodarczego, - brak zastosowania w sprawie art. 49 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., - pominięcie przez organy zgody wyrażonej przez sąsiada na budowę w granicy i zły stan techniczny budynku sąsiada. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że oględziny w sprawie samowolnej budowy kurnika były prowadzone trzykrotnie (w [...], [...] i [...] r.) i we wszystkich brał udział skarżący. Krewna pracownika PINB nie była stroną postępowania. WINB podał także, że skarżący na każdym etapie postępowania był zawiadamiany o podejmowanych czynnościach, stąd bezpodstawne są jego twierdzenia o braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Odnośnie lokalizacji kurnika na planie pomieszczenia na opał dla pieczarkarni organ wskazał, że planowana lokalizacja tego obiektu nie odpowiada lokalizacji kurnika, a ponadto plan realizacyjny pieczarkarni nie przewidywał składu opału. Podkreślił wreszcie, że w sprawie realizacji budynku w granicy działki decydują przepisy, a nie zgoda sąsiada. W piśmie procesowym z dnia [...] r. A. G. podtrzymał swoje zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w związku z oględzinami prowadzonymi na jego nieruchomości w [...], w [...] oraz [...] roku. Podniósł także, że sąsiad Z. P. osobiście pomagał przy wytyczaniu fundamentów pod skład opału, który następnie został wykorzystany pod budowę kurnika. W późniejszym czasie po wybudowaniu budynku gospodarczego "zostało to przesklepione". Skarżący wyjaśnił jednocześnie, że roboty te były wykonywane w latach [...] przez jego teścia, który wówczas był właścicielem posesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie do końca z powodów w niej podniesionych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej zwanej – p.p.s.a. Sąd miał jednak obowiązek rozstrzygać w granicach przedmiotowej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) uznał, że nie może się ona ostać albowiem wydana została, bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy koniecznego do końcowego jej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji stwierdzonych naruszeń proceduralnych mogło także dojść do naruszenia przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, a zatem spowodowało naruszenie normy zawartej w art. 77 § 1 k.p.a. nakładającej na organ administracji zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, czyli obejmującego wszystkie środki dowodowe. Przywołany przepis stanowi rozwinięcie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 tej ustawy zgodnie, z którą organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oba te przepisy wskazują też, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Bezsporne jest w sprawie, że będący przedmiotem postępowania budynek gospodarczy zlokalizowany na działce nr [...] w W. został wybudowany samowolnie. W ocenie Sądu prawidłowo organy obu instancji uznały, że budowa ta miała miejsce już pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Obiekt ten został bowiem dobudowany do ściany innego budynku gospodarczego, czego również nie kwestionuje wprost skarżący. Ten drugi budynek gospodarczy został zaś zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego w [...] r., a więc w ostatnich miesiącach obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Tym samym ze względów technicznych nie była możliwa budowa przedmiotowego obiektu jeszcze pod rządami "starej" ustawy. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że obiekt ten powstał na planie (czy fundamentach) składu opału dla niezrealizowanej pieczarkarni jest bez znaczenia dla ustalenia daty jego budowy. Jak bowiem wynika z dołączonego do skargi opisu technicznego projektu pieczarkarni ( k - 11) opał dla pieczarkarni miał być składowany nie w odrębnym budynku lecz na stanowisku obmurowanym i przykrytym daszkiem. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący przyznał także, że po wybudowaniu budynku gospodarczego przedmiotowy obiekt został "przesklepiony" i wykorzystywany jako kurnik. Orzekające w sprawie organy poprzestały jednak w tej kwestii na ustaleniu, że obiekt ten powstał już pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. rezygnując z ustalenia konkretnej daty tej budowy. Powyższy brak nie spowodował negatywnych konsekwencji dotyczących zastosowania przepisów prawa materialnego w dacie orzekania przez organ I instancji, nie mógł jednak pozostać bez wpływu na ocenę legalności decyzji organu II instancji. W tym miejscu przywołać należy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 ( Dz. U. Nr 193, poz. 1430 ), w którym uznał on za niezgodne z art. 32 Konstytucji dwa przepisy przejściowe, a to: art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888 ) w zakresie, w jakim wyłączają one stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia [...] r. Konsekwencją tego wyroku było wprowadzenie już na etapie toczącego się w niniejszej sprawie postępowania odwoławczego epizodycznej regulacji prawnej. Na mocy art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 99, poz. 665 ) zawieszone zostało do dnia [...] r. stosowanie do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej przepisów art. 48 – 49b ustawy Prawo budowlane. Powyższe ograniczenie dotyczyło sytuacji, gdy budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Ustawa ta weszła w życie 19 czerwca 2007 r., a stosownie do jej art. 4 winna być stosowana do spraw wszczętych a niezakończonych do dnia jej wejścia w życie. Tym samym obowiązkiem organu II instancji było dokładne ustalenie daty budowy przedmiotowego obiektu celem wykluczenia możliwości zastosowania w sprawie art. 3 ustawy z 10 maja 2007 r. Na akceptację Sądu nie zasługiwał również pogląd WINB, że lokalizacja przedmiotowego kurnika przy granicy z sąsiednią działką narusza warunki techniczne. Przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) dopuszcza bowiem sytuowanie ściany budynku bezpośrednio przy granicy jeżeli: wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości wskazanych w ust. 1 pkt 2 tego paragrafu ze względu na rozmiary działki. W tym kontekście zauważyć także przyjdzie, że z dokumentacji sprawy nie wynika, czy na terenie gdzie został zrealizowany obiekt obowiązuje plan miejscowy i czy zawiera on zapisy dotyczące tej kwestii. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę WINB w pierwszej kolejności ustali czy inwestor w oparciu o przywołaną wyżej epizodyczną regulację prawną występował o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. W przypadku gdyby okazało się, że inwestor nie wystąpił z takim wnioskiem organ ponownie rozważy możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu w oparciu o przepisy art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego. Rozważania te muszą zostać jednak poprzedzone ustaleniem, czy teren, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego jest objęty obowiązującym planem miejscowym. W przypadku zaś braku tego planu WINB weźmie pod uwagę przepis art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania Sąd nie rozstrzygał, bowiem korzystał on ze zwolnienia od kosztów sądowych.