II SA/Gl 1067/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Referent-stażysta Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. B., M. B., J. R., Z. B. oraz J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium WRN w K., działając w trybie art. 1, art. 10, art. 21 i art. 33 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych - w brzmieniu ustalonym obwieszczeniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 26 stycznia 1952 r. (Dz. U. Nr 4, poz. 31) w związku z art. 48 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa – Prezydium WRN w K.nieruchomości o powierzchni 6463 m² składającej się z parceli pgr 1, 2, 3, 4 i 5 stanowiącej własność spadkobierców J. B. w 1/2 części, W. B. w 1/4 części oraz M. B. w 1/4 części. Wywłaszczona nieruchomość jest położona w W. przy ul. [...] i została zabudowana w okresie międzywojennym budynkami służącymi do prowadzenia działalności pensjonatowo – hotelarskiej, pod używaną przed II Wojną Światową nazwą "A". Przedmiotową decyzją orzeczono również o odjęciu prawa własności z dniem 6 lipca 1955 roku, kiedy to wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe. Za wywłaszczoną nieruchomość ustalone zostało odszkodowanie w wysokości 1.108 110,14 zł do wypłaty, którego zobowiązano Prezydium WRN Wydział Zdrowia w K. W uzasadnieniu zaś wskazano, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych z przeznaczeniem na prewentorium dla dzieci górników. Decyzja ta w części dotyczącej wywłaszczenia została utrzymana w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 12 listopada 1968 roku, natomiast w części ustalającej wysokość odszkodowania została uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia [...] roku 11 spadkobierców byłych właścicieli opisanej nieruchomości wystąpiło o jej zwrot. Po przekształceniach podmiotowych, jakie nastąpiły po stronie wnioskodawców, w efekcie o zwrot nieruchomości wystąpiło w sumie 23 trzech następców prawnych byłych właścicieli. Wnioskodawcy ci byli reprezentowani przez adwokata R. M. (pełnomocnik 9 wnioskodawców, w tym 5 późniejszych skarżących), jednego z wnioskodawców – T. B. (pełnomocnik 12 wnioskodawców) oraz radcę prawnego W. S. reprezentującego jednego z wnioskodawców. Pierwszą zapadłą w sprawie decyzją z dnia [...] roku, nr [...], Starosta C. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie uznając, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie został złożony przez wszystkich uprawnionych. Decyzja ta została wyrugowana z obrotu prawnego decyzją kasacyjną Wojewody S. z dnia [...]roku, nr [...]. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy nakazał Staroście wyjaśnić na podstawie archiwalnych akt wywłaszczeniowych sprawę pgr nr 5, która została wymieniona w decyzji z dnia 19 października 1966 roku lecz nie została objęta postępowaniem spadkowym. Wojewoda nakazał także sprostować oczywistą omyłkę pisarską w decyzji wywłaszczeniowej polegającą na błędnym wskazaniu imienia jednego z wywłaszczonych współwłaścicieli nieruchomości. Rozpatrując ponownie sprawę Starosta [...] postanowieniem z dnia [...]roku sprostował oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z 1966 roku wpisując w miejsce wskazanego w tej decyzji W. B. – W. B. W międzyczasie do organu I instancji wpłynęły także wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodzące od następców prawnych byłych współwłaścicieli, których brak w aktach sprawy spowodował wydanie wcześniejszej decyzji o umorzeniu postępowania. Po uzupełnieniu postępowania dowodowego, w tym przeprowadzeniu kolejnej rozprawy administracyjnej, decyzją z dnia [...] roku, nr [...] , Starosta C. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W podstawie prawnej orzeczenia organ I instancji powołał się na przepisy art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej zwanej u.g.n.). W uzasadnieniu podał, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości składającej się z pięciu parceli gruntowych (w tym działki nr 5) wystąpili na aktualnym etapie postępowania wszyscy spadkobiercy byłych właścicieli. Starosta wyjaśnił, że zgodnie ze zmianami wprowadzonymi w ewidencji gruntów wywłaszczona nieruchomość została oznaczona jako pgr 2. Wskazał także, że Wojewoda [...] decyzją [...] roku stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem [...] roku, prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Województwo [...]. Nieruchomość ta znajdowała się wówczas we władaniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej – Wojewódzkiego Ośrodka Chorób Płuc Dzieci i Młodzieży w I. Z ustaleń poczynionych przez organ, w tym w oparciu o wyjaśnienia złożone przez wnioskodawców i ich pełnomocników, wynika, że po wywłaszczeniu nieruchomość była wykorzystywana co najmniej do 1993 roku na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, a to na prowadzenie prewentorium dla dzieci górników. Tym samym, zdaniem Starosty, należało przyjąć brak prawnych możliwości zwrotu tej nieruchomości spadkobiercom poprzednich właścicieli Późniejsza zaś zmiana sposobu korzystania z tej nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny jej zbędności. Odwołanie od tej decyzji wniosło pięciu wnioskodawców (J. B., M.B., J. R., Z. B. oraz J. K.) reprezentowanych przez adwokata R. M., a także T. B. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. D., K. D., L. B., H. B., W. S., J. T., H. H., R. H., K. K., S. B., G. K., S. K., K. K., A. K., J. K., J. K. i M. P., w tym również J. K., Z. B., J. R., J. B. i M. B. reprezentowanych przez adwokata R. M.. Odwołujący się zakwestionowali stanowisko Starosty C. stwierdzające brak podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zarzucając oparcie go na błędnej wykładni art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Ponadto zarzucili naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez świadome pominięcie faktu prowadzenia przed Ministrem Skarbu Państwa postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 26 lipca 2000 roku, którą stwierdzono nabycie prawa własności wywłaszczonej nieruchomości przez Województwo [...]. W tym kontekście doszło także – zdaniem odwołujących się - do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem organ I instancji winien w tej sytuacji zawiesić postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] roku Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] W uzasadnieniu wskazał, że w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. brak było podstaw do przyjęcia zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Istota zbędności, o jakiej mowa w tym przepisie polega bowiem na tym, że cel wywłaszczenia nie został i nie był realizowany. Tymczasem wywłaszczona nieruchomość, o której zwrot wystąpili spadkobiercy poprzednich właścicieli, była wykorzystywana od chwili wywłaszczenia na cel na jaki ją przejęto, a to na prewentorium dla dzieci górników. Zdaniem Wojewody w postępowaniu przed organem I instancji nie doszło także do naruszenia art. 7 k.p.a. Brak było również podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się przed Ministrem Skarbu Państwa postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] roku, gdyż ewentualne stwierdzenie nieważności tej decyzji pozbawione było znaczenia w sprawie. Zwrotowi bowiem może podlegać wywłaszczona nieruchomość, której właścicielem jest Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego. Organ podniósł także, że decyzja Wojewody [...] z [...] roku została uchylona przez Wojewodę i w jej miejsce została wydana decyzja z[...] roku. Skargę do WSA w Gliwicach wnieśli J.B., M. B., J. R., Z. B. oraz J. K. zastępowani przez adwokata R. M. domagając się uchylenia decyzji Wojewody [...] oraz uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji Starosty [...] , a to: naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie zaskarżoną decyzją art. 8 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenia tych przepisów proceduralnych upatrywali: - w braku dostatecznego uzasadnienia podstaw rozstrzygnięcia zwłaszcza w kontekście braku odniesienia się do podnoszonych przez skarżących twierdzeń dotyczących aktualnej zbędności nieruchomości na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, - w nieodniesieniu się do wskazanego w odwołaniu naruszenia przez organ I instancji art. 8 k.p.a., - w braku merytorycznego i szczegółowego odniesienia się do toczącego się postępowania przed Ministrem Skarbu Państwa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] roku, a w szczególności jedynie wskazaniu, że została ona uchylona decyzją z dnia [...]roku. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionowali stanowisko organów, że fakt początkowej realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości jest okolicznością wystarczającą do stwierdzenia braku przesłanki jej zbędności – w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Na przedmiotowej nieruchomości od 1998 roku nie jest już bowiem prowadzona jakakolwiek działalność związana z ochroną zdrowia. Budynki na niej zlokalizowane nie są użytkowane i ulegają coraz większej dewastacji. Wobec tego nie można przyjąć, aby przedmiotowa nieruchomość była w dalszym ciągu niezbędna dla realizacji celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Wykładając art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. zdaniem odwołujących się, należy mieć na uwadze nie tylko literalne brzmienie tych przepisów, ale przede wszystkim ich ratio legis z uwzględnieniem funkcji i celu tej regulacji prawnej. Zasadniczym celem jakim kierował się ustawodawca statuując omawiane regulacje była wynikająca z art. 21 ust. 1 Konstytucji R.P. potrzeba ochrony prawa własności, które doznaje najdalej idących ograniczeń w związku z instytucją wywłaszczenia. Powyższe rodzi obowiązek organów orzekających w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do wykazywania szczególnej dbałości w badaniu przesłanek ich zwrotu oraz ich całościowej oceny wynikającej z funkcji i celu w/w regulacji prawnych. Niezależnie od wadliwej wykładni przepisów nakazujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości Wojewoda nie sprostał także, w opinii skarżących, obowiązkom płynącym z naczelnych zasad postępowania administracyjnego. W szczególności zaś uchybił wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasadzie pogłębiania zaufania do organów państwa oraz wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania. W szczególności w uzasadnieniu swojej decyzji organ ten pominął tok argumentacji przedstawiony przez skarżących wykazujących na zaistnienie przesłanki "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, co godzi we wskazane zasady postępowania administracyjnego. Wojewoda nie odniósł się także w uzasadnieniu swojej decyzji do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., co narusza treść art. 107 § 3 tej ustawy. W ocenie skarżących organ odwoławczy zaniechał odniesienia się w sposób szczegółowy i merytoryczny do podniesionej przez nich okoliczności związanych z prowadzeniem przez Ministra Skarbu Państwa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 2000 roku przyjmując, że sam fakt uchylenia przez Wojewodę w/w decyzji skutkuje bezzasadnością zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tymczasem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...]roku jest w zasadzie tożsame z uchylonym tą decyzją orzeczeniem z [...]roku. Powodem uchylenia tego ostatnio wskazanego orzeczenia były bowiem jedynie nieścisłości w oznaczeniu działek. Skarżący zresztą w piśmie z dnia [...]roku sprecyzowali swój wniosek skierowany do Ministra Skarbu Państwa domagając się stwierdzenia nieważności również decyzji z 2003 roku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wskazał, że nie zaszła żadna z przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. i nieruchomość nie stała się w rozumieniu tego przepisu zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Na podstawie zebranego materiału dowodowego należało stwierdzić również, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na wszystkich pięciu parcelach gruntowych składających się na przedmiotową nieruchomość. W kwestii zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego organ stwierdził, że w uzasadnieniu wydanej decyzji odniósł się do kwestii prowadzonego przez Ministra Skarbu Państwa postępowania nieważnościowego wskazując na przepis art. 140 u.g.n., który stanowi o możliwości zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących własność zarówno Skarbu Państwa, jak i jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślił także, że na każdym etapie prowadzonego postępowania strony były informowane o podejmowanych czynnościach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonujący - zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) - kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem uznał, że została ona wydana w zgodzie z przepisami prawa materialnego, a stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie miały istotnego wpływ na wynik sprawy. Sprawy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. W kontrolowanym postępowaniu podstawowy spór sprowadza się do wykładni użytego w art. 136 ust. 3 u.g.n. terminu "nieruchomość zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Aby zapobiec ewentualnym sporom, co do rozumienia tego sformułowania ustawodawca w art. 137 ust. 1 u.g.n. zamieścił jego definicję wyjaśniając, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przytoczona definicja ustawowa nie pozostawia żadnych wątpliwości, że oceny czy wywłaszczona nieruchomość jest zbędna należy dokonać wyłącznie przez ustalenia faktyczne odnoszące się do okoliczności zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej w terminach, o jakich mowa w punkcie 1 bądź 2 art. 137 ust. 1 u.g.n. Na uwzględnienie nie zasługuje tym samym postawiony przez skarżących zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. W szczególności wykładając art. 136 ust. 3 u.g.n. nie jest dopuszczalne zastosowanie wykładni pozwalającej na abstrahowanie od przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. Tego typu postępowanie nosiłyby bowiem znamiona działania contra legem. W wyroku z dnia 27 sierpnia 2009 roku, I OSK 1138/08, [w:] LEX nr 552276, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "zbędności nieruchomości w omawianym znaczeniu nie można (...) wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Nie można zatem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta". Zgodzić się należy ze skarżącymi, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nie została ona użyta na cel publiczny będący przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest "oczywistą konsekwencją" art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01, [w:] OTK ZU nr 7/2001, poz. 216 oraz z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05, [w:] OTK-A nr 3/2008 poz. 41). Przywołany przepis Konstytucji dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek między określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia (por. wyrok T.K. K. 6/05). W cytowanym wyroku Trybunał podkreślił jednocześnie, że ten bezwzględnie sformułowany obowiązek odnosi się do ustawodawstwa wywłaszczeniowego, które zostało ustanowione na gruncie obowiązywania obecnej Konstytucji. Nie formułowały go natomiast wcześniejsze przepisy konstytucyjne, a zasada zwrotu miała jedynie rangę ustawową. W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że w decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...]roku, utrzymanej w mocy w części dotyczącej wywłaszczenia decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...]roku, jako cel wywłaszczenia wskazano cel publiczny, jakim było przeznaczenie nieruchomości na prewentorium dla dzieci górników. Poza była wykorzystywana na ten cel. Ta ostatnia okoliczność została wprost potwierdzona w trakcie rozprawy administracyjnej przez T. B. jednego z wnioskodawców, który działał w sprawie także jako pełnomocnik innych wnioskodawców. Tym samym zasadnie przyjęły orzekające w sprawie organy obu instancji, że w sprawie nie wystąpiła żadna z ustawowych przesłanek uzasadniających zwrot wywłaszczonej nieruchomości następcom prawnym byłych jej właścicieli. W ocenie Sądu chybiony był postawiony przez skarżących zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z wszczętym przez Ministra Skarbu Państwa postępowaniem w przedmiocie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]roku, nr [...], którą stwierdzono przejście z mocy prawa na własność Województwa [...] przedmiotowej nieruchomości. Zasadnie bowiem w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] wskazał, że decyzja z [...] roku została uchylona inną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] roku. Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie mogło mieć wpływu powołanie się w skardze na pismo sporządzone przez pełnomocnika skarżących sporządzone w tej samej dacie co wniesiona skarga. W piśmie tym natomiast doprecyzowane zostało żądanie objęcia postępowaniem nieważnościowym także decyzji z 2003 roku wydanej w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 2000 roku. Zgodzić się należy także ze stanowiskiem organu odwoławczego, że wynik postępowania toczącego się przed Ministrem Skarbu Państwa nie stanowił zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającego zawieszenie z urzędu toczącego się postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Za zasadny należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. polegający na braku odniesienia się w zaskarżonej decyzji do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Powyższe naruszenie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a.) . Z powyższych względów na podstawie art. 151 § 1) skarga podlegała oddaleniu.