II SA/Gl 1068/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. obecnie skarżący Z. C. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w S. o wypłacenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną przy ul. [...]. Do pisma dołączył odpis swojego pisma z dnia [...] r. skierowanego do [...] Urzędu Wojewódzkiego, w którym zwracał się o uregulowanie stanu prawnego jego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Wskazał, że chodzi o nieruchomość oznaczoną numerem geodezyjnym [...] na karcie mapy [...], zapisaną w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w S. Nr [...]. Organ pierwszej instancji – Prezydent Miasta S., po wszczęciu postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na zasadzie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zwanej dalej "przepisy wprowadzające", wydał w dniu [...] r. postanowienie o zawieszeniu z urzędu tego postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 73 przepisów wprowadzających podstawą ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości, o której mowa w art. 73 ust. 1 tej ustawy, jest ostateczna decyzja wojewody. Wobec powyższego do czasu wydania takiej decyzji przez Wojewodę postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania podlega zawieszeniu na zasadzie art. 97 § 1 kpa. Na powyższe postanowienie nie zostało wniesione zażalenie. W dniu [...] r. Wojewoda [...] wydał decyzje Nr [...], mocą której odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Miasto S. własności części nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej w dniu [...] r. własność I. i Z. C. W uzasadnieniu nawiązano do wniosku skarżącego z dnia [...] r. Dalej stwierdzono, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika jednoznacznie, że żadna część przedmiotowej działki nie została zajęta pod drogę publiczną. W tej sytuacji nie została spełniona jedna z przesłanek wynikających z art. 73 przepisów wprowadzających, albowiem przedmiotowa nieruchomość nie leżała w pasie drogi publicznej, a tym samym nie pozostawała we władania Skarbu Państwa lub Gminy S. Decyzja Wojewody, wobec nie wniesienia od niej odwołania stała się ostateczna i prawomocna z dniem [...] r., co zostało stwierdzone stosowną klauzulą umieszczoną na jej odpisie. Wskazując na powyższą decyzję organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania, a następnie decyzją z dnia [...] r., Nr [...], umorzył to postępowanie. W uzasadnieniu wskazano, że w świetle decyzji Wojewody z dnia [...] r. odmawiającej stwierdzenia uwłaszczenia przedmiotowej działki postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał, że swoją działkę nabył w [...] r. od Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Powiatowej Rady Narodowej w B. Działka ta miała wówczas powierzchnię [...] m2. W tym czasie nie było żadnej drogi ani na planach, ani w rzeczywistości. Po wejściu tego terenu w obszar granic administracyjnych Miasta S. pozostało z tej działki [...] m2. Reszta (ok. [...] m2) została zdaniem skarżącego zabrana pod drogę, a część "od kolei". Do odwołania dołączone zostały pisemne oświadczenia świadków na okoliczność stanu faktycznego nieruchomości przed i po urządzeniu drogi w jej sąsiedztwie oraz odpis orzeczenia o nabyciu własności nieruchomości, a także mapki sytuacyjne i projekt zagospodarowania terenu mające potwierdzać twierdzenia skarżącego. W aktach sprawy znajduje się ponadto wyciąg z wykazu zmian gruntowych ([...]) wg stanu na dzień [...] r., z którego wynika ubytek powierzchni działki nr [...] (dawniej nr [...]) o [...]m2. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. działka nr [...] została podzielona na działki o numerach [...] i [...]. Rozpoznając odwołanie, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podzielając stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej, organ odwoławczy wskazał, że warunkiem rozstrzygnięcia sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania jest uprzednie wydanie przez wojewodę decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości przez określony podmiot publicznoprawny. Decyzja wojewody w tym przedmiocie stanowi wyłączny dowód nabycia prawa własności. Odnosząc się do zarzutów odwołania zaznaczono, że kontroli w przedmiotowym postępowaniu podlega jedynie kwestia wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. Kwestie związane z ubytkiem powierzchni oraz zajęciem części nieruchomości pod drogę publiczną mogły być w ocenie organu odwoławczego przedmiotem postępowania bądź to podziałowego (zakończonego w [...] r.), bądź też postępowania prowadzonego przez Wojewodę w sprawie stwierdzenia nabycia tej nieruchomości przez Miasto S. Organ pierwszej instancji w postępowaniu o odszkodowanie jest związany decyzją Wojewody i poczynionymi przez niego ustaleniami w kwestii stwierdzenia nabycia własności nieruchomości. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że decyzja organu pierwszej instancji winna odmawiać ustalenia i wypłaty odszkodowania, nie zaś umarzać postępowanie w sprawie. Oba te rozstrzygnięcia rodzą jednak po stronie wnioskodawcy ten sam skutek i uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia w decyzji organu odwoławczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jako główny zarzut podniósł ubytek powierzchni swojej działki, z którym to faktem wiąże swoje roszczenie odszkodowawcze. Ponownie przedstawił rys historyczny związany z zagospodarowaniem swojego i sąsiednich terenów oraz urządzeniem drogi. Wyraził przekonanie, że ubytek powierzchni był spowodowany zajęciem części jego działki pod drogę publiczną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Na wstępie wskazać przyjdzie, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość jest postępowaniem wszczynanym na wniosek strony. Oznacza to, że organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy jest związany treścią i granicami wniosku. W niniejszej sprawie granice te wyznaczone zostały treścią pisma skarżącego z dnia [...] r. i dołączonymi do tego pisma dokumentami. Wynika z nich, że skarżący domagał się ustalenia i wypłaty odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Określenie przedmiotu postępowania znajduje swoje potwierdzenie w dalszych wystąpieniach skarżącego oraz w bezspornym stanie własności nieruchomości na dzień [...] r. W tej dacie skarżący był współwłaścicielem jedynie działki nr [...], co w świetle art. 73 przepisów wprowadzających przesądza, że jedynie w stosunku do tej działki mógł się domagać odszkodowania w sytuacji, gdyby przed tym dniem była ona zajęta (lub jej część) pod drogę publiczną. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że prawidłowo zostało przyjęte w sprawie, iż przedmiotem postępowania jest żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – część działki [...] (dawniej [...]). Również za prawidłowe należy uznać ustalenia organów co do stanu faktycznego tej nieruchomości. Jak bowiem wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu prawomocnej decyzji Wojewody z dnia [...] r., działka nr [...] ani w całości, ani w części nie była w dniu [...] r. zajęta pod drogę publiczną. Decyzja ta ma charakter wiążący dla organów prowadzących postępowanie w przedmiocie odszkodowania. Ewentualnemu wzruszeniu prawomocnej decyzji organu administracji publicznej służą nadzwyczajne instytucje procesowe przewidziane w postępowaniu administracyjnym, których realizacja jest możliwa w razie spełnienia przesłanek określonych w rozdziałach 12 i 13 kpa. Mając na uwadze powyższe przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 maja 2001 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa winno być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Natomiast z mocy ust. 3 powołanego przepisu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa powyżej, jest ostateczna decyzja wojewody. Organem właściwym do ustalenia odszkodowania jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających). Analiza powołanego przepisu prowadzić musi do wniosku, że w stosunku do nieruchomości, za którą odszkodowania domagał się skarżący, nie jest możliwe ustalenie i wypłata odszkodowania w trybie tego przepisu. Odnosi się on bowiem jedynie do tych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które przed dniem 1 stycznia 1999 r. nie stanowiły własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i były zajęte pod drogi publiczne. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość w tej dacie jakkolwiek stanowiła własność skarżącego, to jednak nie była zajęta pod drogę publiczną. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego odnośnie uchybienia przez organ pierwszej instancji polegającego na wydaniu decyzji umarzającej postępowanie, podczas gdy prawidłowo należało orzec o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Uchybienie to nie jest jednak na tyle istotne, aby mogło stanowić podstawę do uchylenia kontrolowanych decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Odnosząc się natomiast do zasadniczej kwestii wskazywanej przez skarżącego, a mianowicie do ubytku powierzchni działki nr [...] w stosunku do stanu z dnia jej nabycia, to stwierdzić przyjdzie, iż istotnie ubytek taki z akt sprawy wynika. Nie zmienia to jednak faktu, że pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie w kontrolowanym postępowaniu. W postępowaniu tym wykazane bowiem zostało, że ubytek powierzchni nie był spowodowany zajęciem części działki nr [...] pod drogę publiczną, co potwierdza decyzja Wojewody z dnia [...] r. Ta z kolei decyzja nie jest przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie zamyka skarżącemu drogi do ewentualnego wszczęcia odrębnego postępowania zmierzającego do wyjaśnienia przyczyn ubytku powierzchni nieruchomości i domagania się ewentualnego odszkodowania z tego tytułu bądź to w postępowaniu administracyjnym, bądź też przed sądami powszechnymi. Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.