II SA/Gl 1068/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi H.G. i K.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. K. i H. G. (obecni skarżący) wnioskiem z dnia [...] roku skierowanym do Starosty [...] domagali się wycofania zmian z operatu ewidencyjnego dotyczącego działek nr [...] i nr [...], położonych w S., dokonanych na podstawie operatu pomiarowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] z dnia [...] roku. Twierdzili, że powierzchnia tych działek wg aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] roku wynosiła [...] ha – działka nr [...] i [...] ha – działka nr [...]. Wprowadzone zgodnie z powołanym na wstępie operatem zmiany spowodowały zmniejszenie powierzchni spornych działek. Twierdzili, że operat z [...] roku został sporządzony z naruszeniem ustawy z 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest on sprzeczny z aktem własności ziemi w zakresie powierzchni działek nr [...] i nr [...], a konfiguracja i powierzchnia działek wynikająca z operatu z [...] roku nigdy nie była z nimi uzgodniona oraz, że w stosunku do tych działek nie toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe. Decyzją z dnia [...] roku Starosta Z. umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, a decyzja ta została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] roku ze względu na konieczność zakończenia postępowanie wydaniem rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o wprowadzeniu żądanych zmian, bądź o odmowie wprowadzenia zmian. Orzekając w sprawie ponownie Starosta [...] decyzją z dnia [...] roku odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym gruntów i budynków dotyczących działek nr [...] i [...] położonych w S. polegających na przywróceniu w rejestrze gruntów ich powierzchni (działek nr [...] i [...] sprzed zmiany nr [...], zgodnie z aktem własności ziemi nr [...] z dnia [...] roku). Ta decyzja, jak z niej wynika, została wydana na podstawie art. 7d ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 roku, Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz § 44 pkt 2, § 46 ust. 1 i ust. 2 p. 1 i p. 2, § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 roku, Nr 38, poz. 454) oraz art. 104 § 1 kpa. Od tej decyzji złożyli odwołanie H. G. i K. G. Domagali się oni uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Twierdzili, że decyzja ta narusza prawo materialne bowiem podważa ostateczną decyzję Naczelnika Gminy G-S. nr [...] z dnia [...] roku, narusza przepisy § 20 i § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz przepisy art. 20-26 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zarzucili także organowi I instancji "obejście" przepisów rozgraniczeniowych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z § 20 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków operat opisowo-kartograficzny składa się z części opisowej i kartograficznej, a obie części winny być ze sobą spójne. W [...] roku dla potrzeb postępowania uwłaszczeniowego został wykonany pomiar stanu władania zabudowanych gruntów pozostających w posiadaniu H. G. i J. M. Pomiarem tym objęto między innymi działki nr [...] ([...] ha) i nr [...] ([...] ha). Stan ten został ujawniony na mapie ewidencyjnej, ale nie wprowadzono go do części opisowej ewidencji. [...] roku Naczelnik Gminy w S. wydał akt własności ziemi nr [...] dotyczący działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz akt własności ziemi nr [...] dotyczący działki nr [...] o powierzchni [...] ha. Te decyzje stały się ostateczne w [...] roku. Zmiany wynikające z aktów własności ziemi nr [...] i [...] oraz z operatu pomiarowego nr [...] powinny stanowić podstawę wprowadzenia ich w ewidencji gruntów w [...] roku. Zmiany te zostały jedynie ujawnione na mapie ewidencyjnej, a nie zostały wprowadzone do części opisowej operatu ewidencyjnego. Z tego powodu w [...] roku, gdy regulowano prawo własności gospodarstwa rolnego H. G. i K. G. (akt własności ziemi nr [...]) w rejestrze gruntów figurowały działki nr [...],[...] i [...] z powierzchniami sprzed pomiaru z [...] roku, natomiast na mapie ewidencyjnej były ujawnione działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] wg operatu pomiarowego z [...] roku. Dlatego akt własności ziemi nr [...] potwierdzał nabycie m. in. działek nr [...] o powierzchni [...] ha i działki nr [...] o powierzchni [...]. Zgodnie natomiast z operatem pomiarowym z [...] roku działka nr [...] powinna mieć powierzchnię [...] ha a działka nr [...] powierzchnię [...] ha. Następnie organ powołał się na § 44 pkt 2 rozporządzenia i stwierdził, że na organie prowadzącym ewidencję gruntów i budynków spoczywał obowiązek doprowadzenia do zgodności danych ewidencyjnych pomiędzy częścią opisową i kartograficzną operatu i bezpośrednio z nią związaną zmianą powierzchni przedmiotowych działek wynikającą z opracowania geodezyjnego z [...] roku, tak aby nieruchomości ujawnione w księgach wieczystych były wykazane w ewidencji gruntów i budynków. Ponieważ jedynym materiałem znajdującym się w państwowym zasobie geodezyjnym pozwalającym na ujawnienie działek uwłaszczonych w [...] roku był operat pomiarowy, z pomiaru stanu posiadania do uwłaszczeń nr [...] zasadnie, zmianą nr [...], doszło do ujawnienia w części opisowej ewidencji działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] zgodnie z dokumentacją z [...] roku. Podkreślono, że organ ewidencyjny rejestruje stan prawny nieruchomości wynikający z urzędowych dokumentów i spoczywa na nim obowiązek doprowadzenia do zgodności danych ewidencyjnych pomiędzy częścią opisową i kartograficzną operatu ewidencyjnego. Poza oceną organu znajduje się natomiast akt własności ziemi (nr [...]). Organ nie przeprowadził, ani nie mógł przeprowadzić postępowania rozgraniczeniowego. Nie znajduje też uzasadnienia – zdaniem organu odwoławczego – zarzut naruszenia § 20 i § 46 ust. 2 rozporządzenia, bowiem przepisy te zobowiązują organ do wprowadzenia z urzędu danych wynikających z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przy zapewnieniu spójności części opisowej i kartograficznej operatu ewidencyjnego. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli H. G. i K. G. Domagali się zmiany decyzji ostatecznej przez wycofanie wprowadzonych zmian, a więc ustalenie dla działek nr [...] i nr [...] powierzchni zgodnej z aktem własności ziemi nr [...] z dnia [...] roku lub uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Twierdzili, że decyzja ostateczna narusza prawo materialne: to jest art. 104 kpa przez podważenie ostatecznej decyzji administracyjnej z [...] roku (akt własności ziemi nr [...]), § 20 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przez przyjęcie, że część kartograficzna ewidencji wypełnia w całości dyspozycje tego przepisu, art. 46 ust. 2 rozporządzenia przez błędne przyjęcie, że akt własności ziemi nr [...] nie zobowiązywał organu do dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, art. 20-26 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz naruszenie art. 107 § 3 pa przez brak merytorycznego i prawnego odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) sąd administracyjny uwzględnia skargę w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa wyszczególnionych w tym przepisie. Przy braku takich naruszeń sąd jest zobowiązany do oddalenia skargi (art. 151 ppsa). Z uwagi na żądanie skargi Sąd pragnie wyjaśnić skarżącym, że dokonuje jedynie kontroli zaskarżonych do niego decyzji pod względem zgodności z prawem a nie jest sądem merytorycznym rozstrzygającym o żądaniu stron (żądanie aktualizacji ewidencji zgodnie z aktem własności ziemi nr [...] z dnia [...] roku). Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek nr [...] i [...] w S. polegających na przywróceniu w rejestrze gruntów ich powierzchni sprzed zmiany nr [...], zgodnie z aktem własności ziemi nr [...] z dnia [...] roku. W ocenie Sądu owa decyzja jest prawidłowa, została wydana po właściwie przeprowadzonym postępowaniu w którym ustalono stan faktyczny, który Sąd podziela i przyjmuje za własny. Na wstępie należy stwierdzić, że ewidencja gruntów i budynków stanowi rejestr obejmujący aktualizowane informacje o gruntach, budynkach, ich właścicielach oraz osobach fizycznych i prawnych nimi władającymi. Aktualizacji danych zawartych w ewidencji starosta dokonuje bądź z urzędu bądź na wniosek uprawnionych podmiotów po przedłożeniu dokumentów uzasadniających potrzebę aktualizacji. Dokumenty, które uzasadniają wprowadzenie zmian z urzędu wymienia § 46 ust. 2 rozporządzenia. Z akt sprawy wynika, że dla potrzeb postępowania uwłaszczeniowego w [...] roku został wykonany pomiar stanu władania zabudowanych gruntów pozostających w posiadaniu H. G. i J. M. Pomiarem tym zostały między innymi objęte działki nr [...] i nr [...], które zmieniły konfigurację, powierzchnie i według użytkowania na gruncie zostały podzielone m. in. na działkę nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. Stan ten został ujawniony jedynie na mapie ewidencyjnej, ale nie wprowadzono go do części opisowej ewidencji czyli rejestru gruntów, co niewątpliwie było błędem ówczesnego organu ewidencyjnego. Akt własności ziemi nr [...] został wydany bez uwzględnienia nieujawnionych w [...] roku w części opisowej operatu zmian wynikających z dokumentacji pomiarowej z [...] roku. Ten akt potwierdzał powierzchnie działek nr [...] i [...] sprzed operatu z [...] roku, gdy tymczasem działki nr [...] i [...] zmieniły konfigurację czyli granice, a zatem i powierzchnie. Na mapie ewidencyjnej graficzny przebieg granic przedstawiono wg pomiaru z [...] roku, a więc zasięg prawa własności na dokumentacji graficznej do uwłaszczenia był zgodny z pomiarem z [...] roku, a dane dotyczące powierzchni działek nie były zgodne z dokumentacją pomiarową z [...] roku, bowiem w części opisowej ewidencji pozostawiono dotychczasową powierzchnię. Obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję było doprowadzenie do spójności części opisowej i kartograficznej operatu. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że akt własności ziemi potwierdza jedynie prawo własności nieruchomości (dokumentuje zmiany podmiotowe) nie stanowi natomiast podstawy do zmiany powierzchni nieruchomości. Jak stwierdził NSA w wyroku wydanym w sprawie I OSK 473/05 "akt własności ziemi stanowi tytuł prawny własności określonej w nim osoby do konkretnej działki, ale nie jest wiążący co do powierzchni i granic nieruchomości". Oznacza to, że zarzut skarżących dotyczący "podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w dniu [...] roku" jest bezzasadny. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji w ewidencji (zgodnie ze zmianą nr [...]) widniał zapis odpowiadający danym wynikającym z operatu z [...] roku, czyli dokumentu źródłowego, którym dysponuje organ prowadzący ewidencję. Zgodnie z § 20 i § 46 ust. 2 rozporządzenia organ z urzędu jest zobowiązany do wprowadzania danych wynikających z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, zapewniając jednocześnie zgodność danych dotyczących nieruchomości w części opisowej i kartograficznej. Dane opisowe jak i kartograficzne dotyczące spornych działek, a wykazane aktualnie w ewidencji są zgodne z danymi opracowania geodezyjnego z [...] roku. Nie doszło więc do naruszenia § 20 i § 46 ust. 2 rozporządzenia bowiem jest spełniony wymóg § 44 pkt 2 tego rozporządzenia. Należy też podzielić stanowisko organu odwoławczego, wielokrotnie wyrażone w orzecznictwie, że rejestracyjny charakter ewidencji gruntów wyklucza prowadzenie postępowania, w którym rozstrzygane są spory o własność. Organy te nie są uprawnione w postępowaniu w przedmiocie zmian w ewidencji do rozstrzygania spraw cywilnych dotyczących własności poszczególnych działek i ich powierzchni. Nie doszło także do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego (art. 29 -33 ustawy). Organem właściwym w tym zakresie jest wójt. Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 kpa. W decyzji ostatecznej organ odwoławczy odniósł się bowiem do wszystkich zarzutów (obecnych) skarżących zgłoszonych w odwołaniu. Obszar nieruchomości składającej się m. in. z działek nr [...] i nr [...] został określony operatem z [...] roku. Dlatego kwestionowana aktualizacja zapisów w rejestrze w [...] roku została wykonana zgodnie z dostępnymi dla organu materiałami źródłowymi. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.