II SA/Gl 1069/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) przyznaje adwokatowi C. C. wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej w kwocie 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy), w tym kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem podatku od towarów i usług. Wydaną w dniu [...]r. nr [...]decyzją Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi, Urzędowi Miejskiemu w L., pozwolenia na budowę połączenia drogowego pomiędzy rondem [...] a rondem w ulicy [...] w L. Odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wnieśli J. K. oraz W. K. Wnoszący odwołania podkreślili, że nie brali udziału w postępowaniu i nie doręczono im przedmiotowej decyzji pomimo, że posiadają mieszkania własnościowe w Budynku Spółdzielni Mieszkaniowej "A". Decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze nie uznając wnoszących odwołania za strony postępowania i wskazując jednocześnie możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Dnia [...]r. W. K. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego udzielającą pozwolenia na budowę decyzją ostateczną z [...]r. nr [...]argumentując, iż w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym został pominięty jako strona, pomimo że mieszkanie, którego jest właścicielem, znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji. Z analogicznie brzmiącymi wnioskami zwróciło się także kilkoro innych właścicieli mieszkań, z akt sprawy nie wynika jednak w jaki sposób ich wnioski zostały rozpoznane. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.), Starosta [...] ustosunkowując się do wniosku W. K. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z [...]r. W uzasadnieniu przywołał treść art. 28 k.p.a. oraz tezy zawarte w komentarzu do kodeksu konkludując, że w jego ocenie wnioskodawca nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Od wydanej przez organ I instancji decyzji W. K. wniósł odwołanie wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia z uwagi na naruszenie, jego zdaniem, art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane. Ponownie podkreślił, że jego mieszkanie znajduje się w sferze oddziaływania inwestycji, a tym samym niewątpliwie posiada on interes prawny w sprawie. Zaakcentował też, że realizacja inwestycji trwa od [...] r. pomimo, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie była jeszcze wówczas ostateczna. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając ją za prawidłową. Zdaniem Wojewody [...] organ pierwszej instancji postąpił bowiem słusznie przesądzając o nie przysługującym W. K. statusie strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jeszcze przed wznowieniem postępowania albowiem nawet bez merytorycznej oceny projektu budowlanego, okoliczność powyższa jest oczywista. Zgodnie bowiem z ugruntowanym przez orzecznictwo sądowoadministracyjne poglądem, właściciel lokalu nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, mimo że przysługuje mu współwłasność nieruchomości. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, sprawami wspólnoty kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz. Żaden z członków wspólnoty mieszkaniowej nie może czynić indywidualnego użytku ze swojego prawa we współwłasności, a zatem nie ma własnego interesu prawnego w zagospodarowaniu gruntu objętego takim tytułem prawnym. Pismem z dnia [...]r. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia w całości. W jednozdaniowym uzasadnieniu wskazał, że podtrzymuje w pełni stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty L. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami formalnymi uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań wskazać należy, iż w myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania dowodowego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy – por. szerzej np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 242; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r. , s. 295 i nast. wraz z cytowaną tam literaturą. Jedną z przesłanek nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją jest w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, bez jej własnej winy. Wskazać też w tym miejscu trzeba, iż w myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o wydanej przez organ decyzji. Wniesienie przez stronę podania o wznowienie postępowania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, o którego podjęciu bądź odmowie rozstrzyga bowiem, stosownie do art. 149 k.p.a., właściwy organ. Podanie uruchamia natomiast postępowanie wstępne, którego celem jest ustalenie przez organ czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości podania. Właściwy organ zobligowany jest zatem do zbadania np. czy podanie wniesione zostało przez uprawniony podmiot, czy strona domaga się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji istotnie istniejącej w obrocie prawnym oraz czy strona przywołała w podaniu którąś z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. Oprócz ustalenia czy nie zachodzi z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych niedopuszczalność wznowienia w owej wstępnej fazie rozpatrywania podania organ administracji ma prawo i obowiązek badać tylko kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu. Nie wolno mu natomiast oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły; tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) – por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 września 2000 r. sygn. akt III SA 2304/99, ONSA 2001/4/179. W odniesieniu do podstawy wznowieniowej przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zaakcentować należy, że w konsekwencji ustalenia, iż podmiotowi skarżącemu nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją ostateczną, nie jest on także podmiotem uprawnionym do domagania się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl utrwalonych poglądów doktryny i judykatury w zależności od tego czy brak przymiotu strony stanowi okoliczność oczywistą, czy też wymagającą pogłębionych ustaleń możliwe jest przesądzenie o braku owego statusu już w decyzji odmawiającej wznowienia postępowania bądź dopiero w rozstrzygnięciu zapadłym po jego wznowieniu. Wskazać w tym miejscu należy, iż bezspornym w rozpatrywanej przez Sąd sprawie jest fakt, że skarżący W. K. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...]r., a w szczególności nie został zawiadomiony o jego wszczęciu oraz nie doręczono mu zapadłego w sprawie orzeczenia. Kwestią sporną pomiędzy skarżącym a orzekającymi w sprawie organami jest natomiast ocena czy skarżący ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i tym samym czy mógł był skutecznie, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., złożyć wniosek o wznowienie postępowania w sprawie. Obydwa orzekające w sprawie organy uznały, iż W. K. nie posiada przymiotu strony, a tym samym nie jest on także podmiotem uprawnionym do domagania się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uznały nadto, że wskazana wyżej ocena ma charakter tak oczywisty, że przesądza o braku statusu strony już w ramach postępowania wstępnego, co tym samym uprawnia do wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Zdaniem jednak składu orzekającego ocena czy W. K. służy status strony postępowania w żadnym razie nie była oczywista, a brak poczynienia przez organy stosownych ustaleń uniemożliwia Sądowi dokonanie jednoznacznej oceny także i w chwili obecnej. Podkreślenia wymaga zatem, iż S. L., odmawiając w dniu [...]r. wznowienia postępowania, stwierdził w uzasadnieniu, iż W. K. cyt. "nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 k.p.a." Na poparcie swej tezy organ I instancji przytoczył art. 28 k.p.a., przyłączając się do rozumienia pojęcia strony wyrażonego w przywołanym przezeń komentarzu do k.p.a. Ani jednym słowem nie odniósł jednak przytoczonych poglądów do sytuacji W.K., w konsekwencji ani jednym słowem nie wyjaśniając dlaczego jego zdaniem W. K. nie posiada przymiotu strony. W konsekwencji powody, dla których organ już na etapie wstępnego badania wniosku uznał za oczywiste, że złożył go podmiot nieuprawniony pozostały nieznane. Organ II instancji, utrzymując w mocy zaskarżoną doń decyzję i akcentując, iż jego zdaniem Starosta postąpił słusznie przesądzając o nie przysługującym W. K. statusie strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jeszcze przed wznowieniem postępowania, uzasadnił przekonanie o oczywistym braku legitymacji po stronie W. K. nieco szerzej. Stwierdził bowiem w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji, że zgodnie z ugruntowanym przez orzecznictwo sądowoadministracyjne poglądem (organ przywołał uchwałę NSA z 2001 r.) właściciel lokalu nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, mimo że przysługuje mu współwłasność nieruchomości. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, sprawami wspólnoty kieruje bowiem zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz. Oznacza to, że stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nieruchomości sąsiedniej, jest wyłącznie wspólnota, którą w postępowaniu reprezentuje zarząd. Żaden z członków wspólnoty mieszkaniowej nie może natomiast czynić indywidualnego użytku ze swojego prawa we współwłasności, a zatem nie ma własnego interesu prawnego w zagospodarowaniu gruntu objętego takim tytułem prawnym. Analizując przytoczone powyżej uzasadnienie Sąd stwierdza jednak, że także i w tym przypadku niemożliwą jest ocena prawidłowości przyjętego przez organ toku myślenia. Przywołując argumentację dotyczącą relacji współwłaściciel-wspólnota organ II instancji w żaden sposób nie odniósł bowiem swych uwag do sytuacji W.K. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy nie wynika zaś jaki jest status mieszkania w bloku spółdzielczym, którego właścicielem jest W. K., czy w budynku tym faktycznie istnieje jakakolwiek wspólnota, czy W. K. jest jej członkiem, czy przedstawiciele tejże wspólnoty, co notabene absolutnie nie wynika z rozdzielnika zarówno decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jak też kontrolowanych w niniejszym postępowaniu decyzji odmawiających wznowienia postępowania, uczestniczyli w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną w przedmiocie pozwolenia na budowę, oraz czy w takim wypadku oprócz interesu prawnego wspólnoty W. K. nie ma swojego indywidualnego interesu w sprawie. W konsekwencji zarówno decyzja zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji stanowią rozstrzygnięcia co najmniej przedwczesne, przesądzając już na etapie wstępnym o braku legitymacji strony pomimo braku jakichkolwiek argumentów odnoszących się do rzeczywistych okoliczności sprawy i braku poczynienia w tej mierze stosownych ustaleń. Oba zatem rozstrzygnięcia jako naruszające prawo w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy musiały podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Ponownie rozważając wniosek strony o wznowienie postępowania orzekające w sprawie organy wezmą pod uwagę wskazane wyżej wątpliwości i wydadzą stosowne, należycie umotywowane rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga nadto, że kontroli Sądu podlegały w niniejszej sprawie jedynie rozstrzygnięcia odmawiające skarżącemu wznowienia postępowania administracyjnego, mające zatem charakter wyłącznie proceduralny. W konsekwencji Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł zatem badać ani pod względem formalnym ani merytorycznym zgodności z prawem kwestionowanego przez stronę pozwolenia na budowę. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że decyzja w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania, w łącznej kwocie 292,80 zł (obejmującej wynagrodzenie przyznane pełnomocnikowi powiększone o podatek od towarów i usług) orzeczono na wniosek pełnomocnika skarżącego na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a., a także § 18 i § 19 w zw. z § 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). .