II SA/Gl 1069/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia [...] r. K. K. zwrócił się do Starosty [...] o pozwolenie na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego w W. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na wnioskowaną przebudowę i rozbudowę ustalając konieczne warunki, jakie inwestor winien spełnić. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż inwestycja zgodna jest z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedłożony projekt uzyskał wymagane uzgodnienia, pozwolenia i opinie, a inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołanie wniosła B. P., właścicielka sąsiedniej działki. Podniosła, że część prac objętych wydaną decyzją zostało już wykonanych. W dużej części dokonano już bowiem przebudowy budynku jednorodzinnego z nadbudową ścian bocznych i podniesieniem budynku oraz nadbudową ganku. Wymieniono tez stare poszycie dachowe. Zdaniem strony obecne zgłoszenie ma na celu legalizację dokonanych zmian architektonicznych, w tym dobudowę od strony zachodniej, która przesłoni dostęp słońca do ganku i okna kuchennego odwołującej. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że stron postępowania nie zawiadomiono o jego wszczęciu, nie zapewniając im tym samym prawa do czynnego w nim udziału. Odnosząc się natomiast do zarzutów B. P. organ wyjaśnił, że w toku postępowania inwestor przedłożył decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] r. nr [...] udzielającą K. i B. K. pozwolenia na rozbudowę (nadbudowę) przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. O decyzji tej B. P. nie mogła wiedzieć albowiem bez własnej winy w postępowaniu nie uczestniczyła, stąd zapewne zarzut samowolnej przebudowy. Postanowieniem z dnia [...]r. Starostwa [...] nałożył na K.K. obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o analizę zacienienia ganku i okna kuchennego B. P. Pismem z dnia [...]r. B. P. podniosła, że inwestycja nie może być prowadzona bez jej zgody z uwagi na bliską odległość nadbudowy ([...]m) od granicy działek. Nadto przedmiotowy wniosek dotyczy nadbudowy budynku nad częścią budynku już istniejącego, który został dobudowany do budynku głównego (wybudowanego w latach [...]) w roku [...] od strony północno-zachodniej. K. K. nie posiadał na wykonanie robót tych zezwolenia. Przedłożył bowiem wprawdzie kserokopię decyzji z [...] r. jednak dokonana w latach [...] przebudowa i nadbudowa została wykonana po upływie ważności tejże decyzji. W konsekwencji strona wniosła o wstrzymanie wydania decyzji załatwiającej wniosek inwestora. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta [...] ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. K. pozwolenia na wnioskowaną przebudowę i rozbudowę ustalając konieczne warunki, jakie inwestor winien spełnić. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględnił zalecenia decyzji Wojewody [...] i nałożył na inwestora obowiązek wykonania analizy zacienienia ganku i okna kuchennego budynku mieszkalnego usytuowanego na sąsiedniej działce stanowiącej własność B. Pj. Po przedłożeniu analizy w dniu [...]r. zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego powiadomiono strony postępowania celem zapoznania się z aktami sprawy. Ustosunkowując się do wniesionych zastrzeżeń organ wyjaśnił, że obecnie obowiązujące przepisy nie wymagają uzyskania zgody sąsiada na przebudowę obiektów w odległościach mniejszych niż 3,0 m od granicy działek. Organ nie znalazł też podstaw prawnych do wstrzymania wydania pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego dla K. K. Decyzja powyższa, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołanie wniosła B. P. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie otrzymała ani do wglądu podczas zapoznawania z aktami sprawy ani też w drodze jakiejkolwiek korespondencji analizy zacienienia ganku i okna kuchennego, z którą to analizą rzekomo, jak podał organ I instancji, zapoznała się. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, iż w ramach postepowania odwoławczego B. P. zapoznała się z przedmiotową analizą zacienienia. Następnie wskazał, że zamierzona inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L. Działka objęta inwestycją znajduje się bowiem na terenie oznaczonym na rysunku ww. planu symbolem [...] - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Sporna inwestycja nie narusza też regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Przepisy § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia stanowią, iż w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 (4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy lub 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy) od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych, jak ma to miejsce w analizowanym przypadku. Przedłożona przez inwestora analiza zacienienia wykazała, że nie zostanie naruszony przepis § 13 cytowanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym odległość pomiędzy budynkiem przesłanianym a przesłaniającym, tj. projektowanym, przy wysokości budynku przesłaniającego do 35 m (a do takich zalicza się obiekt projektowany), winna być nie mniejsza niż wysokość przesłaniania. Warunek ten uważa się za spełniony, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający. W zaprojektowanym budynku wysokość bezwzględna obiektu przesłaniającego, mierzona od poziomu dolnej krawędzi okna kuchni budynku skarżącej do poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego, wynosi [...]m. Zatem odległość pomiędzy budynkiem projektowanym a istniejącym na działce skarżącej wynosząca [...]m jest znacznie większa od wysokości przesłaniania, w związku z czym projektowany budynek nie będzie powodował pozbawienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w sąsiednim budynku. Ponadto projekt budowlany wykonany został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i należące do właściwej izby samorządu zawodowego. Wojewoda [...] wskazał nadto, że nie można uwzględnić twierdzenia skarżącej jakoby wniosek inwestora dotyczył nadbudowy budynku nad częścią istniejącego już budynku, który został dobudowany bezprawnie, bo - zdaniem skarżącej - inwestor nie posiadał prawomocnej decyzji na nadbudowę i przebudowę budynku przy ul. [...]. Zdaniem Wojewody sam fakt braku udziału skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy L. z [...] r. nie przesądza o braku przymiotu ostateczności przyowołanej wyżej decyzji, a z kolei fakt jej wydania powoduje, że istniejący obiekt nie był realizowany w warunkach samowoli budowlanej. Z tego też względu nawet ewentualne postępowania zainicjowane przez skarżącą w trybach nadzwyczajnych, czy też przed organem nadzoru budowlanego, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Pismem z dnia [...]r. B. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniosła, że inwestor chce dokonać nadbudowy i przebudowy budynku, w którym dokonywał już w latach [...] rozbudowy bez posiadanej stosownej prawomocnej decyzji. Zmienił bowiem konstrukcję i typ dachu wraz z nadbudową ściany kolankowej, która już spowodowała znaczne zacienienie działki i budynku skarżącej oraz wskutek wypustu pochyłu dachu skierowanego na działkę skarżącej powoduje znaczne niebezpieczeństwo podczas okresu zimowego wskutek osuwającego się z dachu inwestora śniegu, który spada na wjazd i dojście do klatki schodowej skarżącej. Nadto przedstawiona analiza zacienienia budynku nie przedstawia realnych wymiarów - odległości budynku od granicy pomiędzy działkami, wysokości i wymiarów okna - co stanowi naruszenie § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ze względu na spowodowanie po dokonaniu przez inwestora nadbudowy i rozbudowy budynku zacienienia pomieszczenia mieszkalnego z jednym oknem (kuchnia) w budynku skarżącej. W projekcie budowlanym należy zaś stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich m.in. przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty uprzednio już podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaakcentował, że nie podziela zarzutu skarżącej, iż brak w przedstawionej analizie zacienienia budynku skarżącej (okna kuchni) realnych wymiarów odległości budynku od granicy, wysokości i wymiarów okna stanowi naruszenie § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zdaniem organu brak ten pozostaje bez wpływu na prawidłowość wykonania przedmiotowej analizy, potwierdzającej brak zacienienia okna kuchni. Nadto, ww. przepis cytowanego rozporządzenia odnosi się do kwestii nasłonecznienia pokoi mieszkalnych, a nie pomieszczenia kuchni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99, LEX nr 54171. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, wydający decyzję stanowiącą przedmiot skargi Wojewoda [...] nie dochował w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym wydane rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne. Nie wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, o istotnym dla rozstrzygnięcia znaczeniu, zostały bowiem w trakcie postępowania administracyjnego wyjaśnione pozostawiając wątpliwości i luki. Wskazać w tym miejscu należy, iż skarżąca, w różnym kontekście i posługując się różnymi argumentami, podnosiła kilkakrotnie, że zamierzona przez inwestora rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego dotyczy obiektu już w przeszłości rozbudowanego i nadbudowanego, zdaniem strony, samowolnie. Zarzut ten został szczególnie uwypuklony w piśmie z dnia [...] r. kiedy to B. P. podniosła, że przedmiotowy wniosek dotyczy nadbudowy budynku nad częścią budynku już istniejącego, który został dobudowany do budynku głównego (wybudowanego w latach [...]) w roku [...] od strony północno-zachodniej. K. K. nie posiadał na wykonanie robót tych zezwolenia. Przedłożył bowiem wprawdzie kserokopię decyzji z [...] r. jednak przebudowy i nadbudowy dokonał dopiero w latach [...] a więc po upływie ważności tejże decyzji. Zdaniem strony budynek rozbudowany i nadbudowany został zatem samowolnie albowiem wygasła już decyzja udzielająca na roboty takie pozwolenia. Orzekające w sprawie organy zarzutu tego nie zbadały i nie uczyniły kwestii legalności budynku w jego obecnych gabarytach przedmiotem rozważań pomimo że kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w sprawie. Udzielenie bowiem inwestorowi pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku bezwzględnie wymaga zbadania czy obiekt mający podlegać takim pracom wybudowany został legalnie. Prawnie niedopuszczalnym byłoby bowiem udzielenie pozwolenia na dalszą rozbudowę i nadbudowę budynku wykonanego (choćby w części mającej podlegać zamierzonym pracom) w ramach samowoli budowlanej. Szczególnie wnikliwego zbadania kwestia ta wymaga gdy jedna ze stron postępowania wnosi w tej mierze zarzuty. W decyzji z dnia [...]r. Starosta [...] do zarzutów strony nie odniósł się jednak ani jednym słowem, z akt nie wynika też by dokonywał w tej mierze jakichkolwiek ustaleń. Z kolei Wojewoda [...] rozpoznając wniesione przez B. P. odwołanie wskazał, że fakt, iż strona nie uczestniczyła w roku [...] w postępowaniu zakończonym udzieleniem K. i B. K. zgody na pierwszą rozbudowę i nadbudowę budynku cyt. "nie przesądza o braku przymiotu ostateczności powołanej wyżej decyzji, a z kolei fakt jej wydania powoduje, że istniejący obiekt nie był realizowany w warunkach samowoli budowlanej". Przytoczony passus dowodzi, zdaniem Sądu, niezrozumienia zarzutu strony, która w piśmie z dnia [...]r. nie twierdziła, że decyzja z [...] r. nie stała się ostateczna, tylko że rozbudowy i nadbudowy dokonano w okresie kiedy to utraciła ona już ważność. Niewyjaśnienie okoliczności kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności rozważy legalność obiektu, który w intencji inwestora ma podlegać rozbudowie i nadbudowie. Zbada zatem czy dotychczas wykonane na działce roboty rozbudowujące i nadbudowujące dawny budynek mieszkalny zostały wykonane co do ich zakresu w zgodzie z udzielonym w roku [...] pozwoleniem i czy stosownie do treści decyzji roboty zostały rozpoczęte w ciągu dwóch lat, a rozbudowany bądź nadbudowany obiekt został zgłoszony do użytkowania. W zależności od wyników ustaleń organ podejmie stosowne, należycie umotywowane rozstrzygnięcie. Jednocześnie odnosząc się bezpośrednio do treści skargi w części dotyczącej zacienienia przez zamierzoną inwestycję okna kuchennego i ganku w budynku skarżącej Sąd wyjaśnia, iż w odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] poprawnie wskazał, że przywołany przez stronę w skardze przepis § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. nie odnosi się ani do ganku ani do kuchni. Stosownie do jego treści pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 7.00-17.00. W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie niniejszego wymagania co najmniej do jednego pokoju (ust. 2 § 60). W świetle § 60 powołanego rozporządzenia ochronie przed zacienieniem podlegają jednak tylko stanowiące pomieszczenia mieszkalne pokoje mieszkalne. Nie należy do nich kuchnia zakwalifikowana w przepisach jako pomieszczenie pomocnicze. Zgodnie bowiem z § 3 pkt. 11 rozporządzenia przez pomieszczenie pomocnicze, należy rozumieć pomieszczenie znajdujące się w obrębie mieszkania lub lokalu użytkowego służące do celów komunikacji wewnętrznej, higieniczno-sanitarnych, przygotowywania posiłków, z wyjątkiem kuchni zakładów żywienia zbiorowego, a także do przechowywania ubrań, przedmiotów oraz żywności. Nie stanowi także pomieszczenia mieszkalnego ganek. Stosownie bowiem do § 3 pkt. 10 rozporządzenia przez pomieszczenia mieszkalne rozumieć należy wyłącznie pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącej.