II SA/Gl 1069/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. K., M. P. i P. L. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] po rozpoznaniu wniosku skarżących M.K, M.P. i P.L. jako wspólników spółki cywilnej A, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych 2-lokalowych w zabudowie szeregowej wraz z instalacją wewnętrzną na parcelach nr 1 i 2 w M. przy ul. [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy na podstawie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. Jednakże wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 331/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obydwu instancji. Od powyższego wyroku skarżący wnieśli skargę kasacyjną, a pismem z dnia 9 sierpnia 2018 r. wystąpili do organu I instancji o interpretację treści jego decyzji, w zakresie zapisu na str. 2, tj. słów: "Projekt budowlany jest zgodny z uchwałą [...] Rady Miejskiej w M. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miasta M.". Po rozpoznaniu wniosku organu I instancji postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 113 § 2, wyjaśnił treść powyższego zapisu w ten sposób, że inwestycja jest zgodna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą [...] Rady Miejskiej w M., a tym samym spełnia zapisy planu dla obszaru objętego oznaczeniem [...] oraz § 12 ust. 7 niniejszej uchwały. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł W.S., który podtrzymał zarzuty co do naruszenia prawa przy udzieleniu pozwolenia na budowę oraz zarzucił naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej, wyrażonej w przywołanym wyżej wyroku WSA w Gliwicach. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa, orzekł o uchyleniu postanowienia organu I instancji i umorzeniu postępowania, prowadzonego w trybie przepisu art. 113 kpa. Zdaniem organu II instancji, jedynie decyzja pozostająca w obrocie prawnym podlega wyjaśnieniu. Tymczasem decyzje organów obydwu instancji zostały uchylone na mocy wyroku sądu. Wyrok ten jest nieprawomocny, gdyż złożono od niego skargę kasacyjną, tym niemniej zgodnie z art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Uchylona decyzja, jakkolwiek pozostaje w obrocie prawnym, to jednak jej istnienie ograniczone jest do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Natomiast w postępowaniach przed innymi organami uchylona decyzja nie wywołuje skutków prawnych od chwili wydania wyroku. Zatem niedopuszczalne było wydanie przez organ postanowienia, dotyczącego tej decyzji, gdyż jest ono formą prawnego uzupełnienia i wyjaśnienia treści decyzji, co jest sprzeczne z powołanym wyżej art. 152 § 1 ustawy. Zatem postępowanie jest bezprzedmiotowe, co winno skutkować uchyleniem postanowienia organu I instancji i jego umorzeniem. Skargę na postanowienie organu odwoławczego wnieśli inwestorzy, domagając się jego zmiany poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. Nadto, skarżący domagali się zasądzenia na rzecz każdego z nich zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. Skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 113 § 2 kpa – poprzez błędną wykładnię, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji stanowi formę prawnego jej uzupełnienia, podczas gdy instytucja odnosi się wyłącznie do treści decyzji w chwili jej wydania, 2) art. 152 § 1 p.p.s.a. – poprzez błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie, podczas gdy uchylona decyzja pozostaje w obrocie prawnym, a jedynie brak możliwości ziszczenia się następstwa określonych przepisami prawa okoliczności, polegających na powstaniu, zmianie lub wygaśnięciu stosunku prawnego, co nie stoi na przeszkodzie dokonania wyjaśnienia wątpliwości co do jej treści na podstawie art. 113 § 2 kpa, 3) art. 138 § 1 pkt 2 kpa – poprzez błędne uznanie, że postępowanie organu I instancji jest bezprzedmiotowe. Dla poparcia stanowiska przywołano orzecznictwo sądowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Uczestnik postępowania w piśmie z dnia 5 marca 2019 r. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania. Jego zdaniem, wniosek skarżących dotyczył bowiem uzupełnienia uzasadnienia prawnego decyzji organu I instancji. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Organ odwoławczy dokonał bowiem prawidłowej wykładni art. 113 § 2 kpa oraz art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). W niniejszej sprawie wniosek skarżących nie zmierzał do wyjaśnienia wątpliwości treści decyzji organu I instancji, lecz do uzupełnienia uzasadnienia tej decyzji. Nie ma bowiem żadnych wątpliwości co do tego, jak ma być rozumiana treść decyzji, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę. Intencją skarżących było wyłącznie uzupełnienie uzasadnienia tej decyzji w zakresie zgodności decyzji z obowiązującym planem miejscowym, co jest wynikiem stanowiska tut. Sądu w przywołanym wyżej wyroku, uchylającym decyzje organów obu instancji z powodu braku oceny w tym zakresie. Jednakże zaskarżone postanowienie oparte zostało na założeniu, że wniosek był niedopuszczalny i brak było podstaw prawnych do jego merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem decyzja, objęta żądaniem wykładni, nie wywołuje skutków prawnych. Zdaniem sądu administracyjnego, pogląd organu odwoławczego należy w pełni podzielić. Z mocy art. 152 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z braku odmiennego orzeczenia Sądu, uwzględnienie skargi prowadzi do stanu, w którym z chwilą ogłoszenia wyroku akt nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku. Oznacza to zawieszenie skutku prawnego uchylonej decyzji. Zawieszenie to nie skutkuje jedynie brakiem możliwości legalnego rozpoczęcia bądź kontynuowania robót prowadzonych, jak uważają skarżący. Brak możliwości ziszczenia się następstwa okoliczności polegających na powstaniu, zmianie lub wygaśnięciu stosunku prawnego, sprzeciwia się też żądaniu wykładni takiej decyzji, która nie wywołuje skutków prawnych. Faktem jest, że wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego następuje dopiero z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Jednak do tego czasu istnieje prawna przeszkoda dokonania jej wykładni. Zresztą, nawet przy odmiennym rozumowaniu brak byłoby przesłanek do uwzględniania wniosku w trybie art. 113 § 2 kpa. Pod pojęciem interpretacji decyzji nie można bowiem rozumieć jej uzupełnienia w zakresie uzasadnienia (art. 107 § 1 i 3 kpa). Prawidłowo zatem organ odwoławczy orzekł o uchyleniu wadliwego postanowienia organu I instancji. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia reguł procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym wznowienie postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 tej ustawy. Odnosząc się do żądania skarżących rozpoznania sprawy na rozprawie, wyjaśnić należy, że uwzględnienie tego wniosku ustawodawca pozostawił uznaniu sądu (art. 122 cyt. ustawy). Skład orzekający nie dopatrzył się konieczności rozpoznania sprawy na rozprawie, bowiem spór dotyczy wyłącznie prawidłowości zastosowania prawa, a nie okoliczności faktycznych sprawy. Brak też było podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zasadą jest, ponoszenie przez strony kosztów związanych ze swoim udziałem w sprawie (art. 199 ustawy). Zwrot kosztów przysługuje zaś wyłącznie skarżącemu (art. 200 i art. 201 ustawy). W niniejszej sprawie nie ma też zastosowania art. 208 ustawy (przypadek niesumiennego lub oczywiście nieuzasadnionego postępowania strony). ec