II SA/Gl 107/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik Iwona Bogucka /spr./ Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2005 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu o d d a l a s k a r g ę W dniu [...] r. T. J. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wzniesieniu domu mieszkalnego i budynku gospodarczego na działce nr [...] w P. Rodzaj inwestycji został określony jako budownictwo zagrodowe. We wniosku podano, iż zabudowa ma być parterowa o długości [...] m, szerokości [...] m i wysokości [...] m. Do wniosku zostało dołączone pismo zawierające wniosek o utworzenie zagrody na przedmiotowej działce. Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania, organ I instancji zwrócił się do Komisji Mienia Komunalnego i Rolnictwa Rady Gminy K. oraz do Zarządu J. Parków Krajobrazowych w Z.P. o wyrażenie opinii w sprawie złożonego wniosku. W odpowiedzi Komisja Rady Gminy [...] r. poinformowała, że na posiedzeniu w dniu [...]r. negatywnie zaopiniowała wniosek o utworzenie zagrody na działce [...] w P. ze względu na brak drogi dojazdowej. Zarząd Zespołu J. Parków Krajobrazowych [...] r. podał, że opiniuje zamierzenie negatywnie, albowiem działka znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego "[...]", w terenie o wyróżniających się walorach krajobrazowych w strefie I – obszary i obiekty o wybitnych i wysokich walorach przyrodniczych i krajobrazowych, istotne dla zachowania różnorodności biologicznej i krajobrazowej, bez zmiany sposobu użytkowania. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy K. odmówił ustalenia warunków dla wnioskowanej zabudowy, co zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. Na skutek skargi wniesionej przez T. J., Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 19 listopada 2001 r. uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że decyzje zapadły bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Organy winny określić rodzaj planowanej inwestycji i ocenić jej zgodność z zapisami planu. Punktem wyjścia do ustaleń jest wniosek inwestora. W sprawie nie zostały wyjaśnione sprzeczności tkwiące w treści wniosku /planowana budowa dwóch budynków przy określeniu parametrów tylko jednego/, nie ustalono ile i jakich budynków inwestor zamierza realizować. Odnosząc się do kwestii zgodności inwestycji z prawem Sąd wskazał, że organ II instancji nie odniósł się do powoływanych zapisów planu i możliwości zlokalizowania nowej zagrody na działce skarżącego. Nie ustalono jaką działalność rolniczą zamierza podjąć lub podjął inwestor, nie rozważono kwestii społecznego i ekonomicznego uzasadnienia lokalizacji nowej zagrody, poprzestając na opinii Komisji Rady Gminy zawierającej negatywne stanowisko z uwagi na brak drogi dojazdowej do działki. Sąd zarzucił również, że nie ustalono kompletnego brzmienia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie przeprowadzając analizy treści załącznika nr [...] do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu J. Parków Krajobrazowych oraz wszystkich zapisów zawartych w punkcie 6 ustaleń ogólnych planu, do którego to punktu odsyła zapis dotyczący symbolu "[...] oznaczającego tereny upraw rolnych i ogrodniczych. Treści te nie zostały przytoczone w wydanych rozstrzygnięciach, brak jest ich również w aktach sprawy. Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy K. wezwał inwestora do sprecyzowania wniosku, poprzez charakterystykę inwestycji, podanie rodzaju prowadzonej działalności rolniczej i wymiarów planowanej zabudowy. W odpowiedzi T.J. podał, że inwestycja dotyczy budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego parterowego o wymiarach [...] x [...] x [...] m oraz budynku gospodarczego o wymiarach [...] x [...] x [...] m. Inwestor oświadczył, że planuje prowadzenie działalności rolniczej w zakresie upraw polowych i ogrodniczych, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia [...] r. organ I instancji zwrócił się do właściwej Komisji Rady Gminy o zajęcie stanowiska w sprawie. Po przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] r. Komisja Rolnictwa, Mienia Komunalnego i Ochrony Środowiska wydała negatywną opinię w sprawie utworzenia zabudowy zagrodowej na przedmiotowej działce. Wskazano, że działka położona jest na terenie o szczególnych walorach krajobrazowych, grunt nie jest użytkowany od ok. [...] lat, porośnięty pojedynczymi samosiejkami. Utworzenie zagrody na pow. [...] ha uznano za ekonomicznie nieuzasadnione. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy K. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Wskazano, że nieruchomość położona jest na terenie J. Parków Krajobrazowych. Zgodnie z ustaleniami planu inwestycja zamierzona przez T. J. jest możliwa na terenach oznaczonych symbolami [...] i [...], jednakże poza terenami o najwyższych walorach krajobrazowych. Ograniczenia w zabudowie nie wynikają bezpośrednio z zapisów planu dla tych stref, lecz z postanowień Rozporządzenia Wojewody nr [...], zmienionego rozporządzeniem z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu powołano się także na negatywną opinię Zespołu J. Parków Krajobrazowych, którą uznano za wiążącą dla organu orzekającego oraz na negatywną opinię właściwej Komisji Rady Gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpoznaniu odwołania T. J., decyzją z [...] r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Podniesiono, że z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika zakaz zabudowy lecz nakaz utrzymania dotychczasowego sposobu użytkowania gruntu. W sprawie nie ustalono, że posadowienie na gruncie rolnym budynku mieszkalnego i gospodarczego zmieni przeznaczenie gruntu. Zarzucono organom I instancji, że nie uwzględniono pozycji prawnej organów współdziałających, których uprawnienia wynikają z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Wymagane uzgodnienia z Zarządem J. Parków Krajobrazowych oraz Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody winny być dokonane w formie postanowienia, zgodnie z warunkami art. 106 k.p.a. Za powierzchowną uznano także opinię Komisji Rady Gminy co do zasadności tworzenia zagrody i prowadzenia działalności rolniczej na działkach inwestora, bez rozpoznania jego zamiarów co do przyszłej działalności. Wobec konieczności ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy K. zwrócił się do Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Ś. o dokonanie uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a. Dyrektor Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Ś. [...] r. stwierdził, że przedsięwzięcie planowano przez inwestora koliduje z walorami przyrodniczymi i krajobrazowymi obszaru objętego ochroną. [...] r. Wójt Gminy K. ponownie odmówił T. J. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] r. ponownie uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ odwoławczy ma obowiązek uwzględniać zmianę stanu faktycznego, która zaszła po wydaniu decyzji I instancji. [...] r. Rada Gminy K. podjęła uchwalę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w P. Wobec tego Kolegium dostrzegło konieczność rozważenia przez organ zastosowania art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przewidującego możliwość zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy na okres do 12 miesięcy. W międzyczasie Wójt Gminy K. uzyskał stanowisko Wojewody Ś. w sprawie formy wyrażenia opinii przez Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych. W stanowisku tym stwierdzono, że brak jest podstaw do żądania działania Dyrektora w formie postanowienia albowiem nie jest on organem administracji publicznej. Organami ochrony przyrody są, zgodnie z art. 6 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, minister właściwy i wojewoda. Forma działania wynikająca z art. 106 k.p.a. dotyczy wyłącznie organów administracji publicznej. Wójt Gminy K. decyzją z [...] r. w oparciu m.in. o ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy K., uchwalonego przez Gminną Radę Narodową w K. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. /Dz.U. Woj. C. Nr [...], poz. [...] z [...] r. ze zm./, odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zagrody gospodarczej na działce [...] w P. Przyjęto, że działka jest położona w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem [...] – uprawy polowe i ogrodnicze. Utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania. Zakaz przeznaczania na inne cele z wyjątkiem sytuacji przewidzianych w pkt 3.1.f i 3.4.b z zachowaniem wymogów ochrony środowiska określonych w pkt 6 ustaleń ogólnych. W granicach Zespołu J. Parków Krajobrazowych obowiązują rygory określone w załączniku nr [...] do uchwały [...] w C., zmienione rozporządzeniami Wojewody C. z [...] r. i [...]r. w sprawie ochrony Zespołu J. Parków Krajobrazowych. Zapis pkt 3.4.b planu miejscowego dotyczy zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej. Wynika z niego, że "poza terenami wyznaczonymi w planie dopuszcza się: wymianę zużytych istniejących budynków oraz uzupełnienie zabudowań w granicach obecnego zainwestowania, poza terenami o najwyższych wartościach krajobrazowych. Lokalizację nowych zagród w przypadkach ekonomicznie i społecznie uzasadnionych po każdorazowym uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji Rolnej Rady Gminy. Lokalizację dopuszcza się, jedynie w granicach terenów [...] i [...] nie będących rezerwą na inne cele poza granicami terenów o najwyższych wartościach krajobrazowych oraz z wyłączeniem dróg widokowych. Dla lokalizacji w granicach Zespołu J. Parków Krajobrazowych wymagane jest w obu przypadkach dodatkowe uzgodnienie z Biurem Planowania Przestrzennego oraz Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody". Ustalono, że wskazana działka położona jest na terenie Parku Krajobrazowego "[...]" oraz na terenach o najwyższych wartościach krajobrazowych, co wynika z rysunku planu. Zapisy pkt 3.4.b dopuszczają lokalizację nowych zagród z wyłączeniem terenów o najwyższych wartościach krajobrazowych. Uznano, że wobec powyższego realizacja planowanej inwestycji jest sprzeczna z planem miejscowym /pkt 3.4.b jego zapisów/. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości P. W złożonym odwołaniu T.J. zarzucił, że wydano decyzję bez wymaganego prawem postanowienia organu opiniującego, niezasadnie przyjęto, że zamierzenie koliduje z walorami przyrodniczymi obszaru a tym samym z planem miejscowym, zaniechano rozważenia ekonomicznej i społecznej zasadności inwestycji. [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. dokonało oględzin działki [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy K. Wobec daty wszczęcia postępowania w sprawie wyjaśniono, iż do jej rozpatrzenia zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./ Kolegium podkreśliło, że rozporządzeniem nr [...] z [...] r. Wojewoda C. zatwierdził Plan Ochrony Zespołu J. Parków Krajobrazowych w obrębie województwa [...]. Nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego [...] w strefie I obszarów i obiektów o wybitnych i wysokich walorach przyrodniczych i krajobrazowych, istotnych dla zachowania różnorodności biologicznej i krajobrazowej. Okoliczność ta potwierdzona została w piśmie Zespołu Parków Krajobrazowych z dnia [...] r. Wobec powyższego oceniono, że organ I instancji prawidłowo uznał, że zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z zapisami planu, albowiem jakakolwiek zabudowa kubaturowa koliduje z funkcją terenu, objętego zakazem zmiany sposobu użytkowania. W skardze do sądu administracyjnego T. J. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając naruszenie zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Podniósł, że decyzja została wydana bez wymaganego prawem postanowienia organu opiniującego, na skutek wadliwych ustaleń odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, która nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie oceniono ekonomicznej i społecznej zasadności zamierzonej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Wniosek skarżącego o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu został złożony [...] r. i do dnia [...] r. nie został załatwiony poprzez wydanie decyzji ostatecznej. W tej sytuacji, zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717/, zastosowanie w sprawie znajduje regulacja ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 43 ustawy przewiduje natomiast, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A contrario z zapisu tego wynika, że w przypadku braku zgodności planowanej inwestycji bądź z przepisami prawa, bądź z zapisami planu, ustalenie takie nie będzie możliwe. W rozważanym przypadku zasadniczą kwestią dla oceny zaskarżonych decyzji było ustalenie warunków i ograniczeń dla zagospodarowania przedmiotowej działki, wynikających z zapisów planu i przepisów prawa. Skarżący podnosił, iż dla jednostki strukturalnej, w której położona jest jego działka nie został wprowadzony zakaz zabudowy, a zatem udzielona odmowa jest sprzeczna z przepisem art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania własności. Uprawnienie właściciela do zagospodarowania jego nieruchomości mogą być ograniczone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego prawo miejscowe, jeżeli wprost wynikają z tego planu. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym, niezależnie od przeznaczenia terenu, mogą być ustalone szczególne warunki jego zagospodarowania, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeby ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, gospodarowania zasobami przyrody czy ochrony gruntów. W sprawie bezsporne jest, że działka [...] objęta zamiarem inwestycyjnym jest położona w jednostce strukturalnej o symbolu [...], oznaczającym tereny użytkowane rolniczo, przeznaczone pod uprawy polowe i ogrodnicze. Nadto nieruchomość ta znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego "[...]" w strefie I, obejmującej obszary i obiekty o wybitnych i wysokich walorach przyrodniczych i krajobrazowych, istotnych dla zachowania różnorodności biologicznej i krajobrazowej, o czym stanowi plan ochrony Zespołu J. Parków Krajobrazowych, zatwierdzony Rozporządzeniem Nr [...] Wojewody C. z dnia [...] r. /Dz. Urz. Woj. C. Nr [...], poz. [...]/. Lokalizację taką potwierdził Dyrektor Zarządu Zespołu Parków Krajobrazowych w piśmie z dnia [...] r., została ona podtrzymana przez przedstawiciela Zarządu Zespołu Parków Woj. Ś.w czasie oględzin działki w dniu [...] r. Warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej "[...]" przewidują utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania. Zakaz przeznaczania na inne cele z wyjątkiem sytuacji przewidzianych w pkt 3.1.f i 3.4.b z zachowaniem wymogów ochrony środowiska określonych w pkt 6 ustaleń ogólnych. Zapis pkt 3.4.b dotyczy warunków zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej, przewidując, iż: "poza terenami wyznaczonymi w planie dopuszcza się: wymianę zużytych istniejących budynków oraz uzupełnienie zabudowań w granicach obecnego zainwestowania, poza terenami o najwyższych wartościach krajobrazowych. Lokalizację nowych zagród w przypadkach ekonomicznie i społecznie uzasadnionych po każdorazowym uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji Mienia Komunalnego Rady Gminy. Lokalizację dopuszcza się jedynie w granicach [...] i [...] nie będących rezerwą na inne cele poza granicami terenów o najwyższych wartościach krajobrazowych oraz z wyłączeniem dróg widokowych". Strefa "[...]" stanowi teren przeznaczony pod uprawy. Niewątpliwie ma rację skarżący, iż z zapisu dla tej jednostki nie wynika wprost wyrażony zakaz zabudowy, zaś budowa zagrody rolniczej nie decyduje o zmianie przeznaczenia i sposobie wykorzystywania terenu. Aby ustalić jednak wynikające z planu warunki lokalizowania zabudowy, należy w przekonaniu Sądu uwzględnić również zapisy planu pkt 3.4.b, dotyczące warunków zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej. Tereny o symbolu "[...]" nie są zasadniczo przeznaczone pod zabudowę, jest ona jednak możliwa w sytuacjach przewidzianych w pkt 3.4.b planu miejscowego. Z zapisów dotyczących warunków zabudowy wynika zaś, że poza terenami przeznaczonymi pod zabudowę, lokalizacja nowych zagród dopuszczalna jest jedynie w granicach terenów "[...]", poza granicami terenów o najwyższych wartościach krajobrazowych oraz z wyłączeniem dróg widokowych". W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo zinterpretowały przytoczone zapisy planu miejscowego, uznając za sprzeczny z tym planem zamiar zlokalizowania nowej zagrody w obszarze zaliczonym do strefy I o najwyższych wartościach krajobrazowych i przyrodniczych. Wobec stwierdzenia istnienia przesłanki negatywnej, wykluczającej zabudowę na terenie działki [...], za zbędne należy uznać rozważanie ekonomicznej i społecznej zasadności lokalizacji nowej zagrody, albowiem nawet jej stwierdzenie nie usuwa wskazanej wyżej przeszkody. Za chybiony Sąd uznał również zarzut dotyczący braku wymaganej formy dla opinii Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych. Po pierwsze, opinia ta byłaby wymagana, gdyby teren inwestycji nie był wyłączony na mocy zapisów planu w sposób bezwzględny spod zabudowy. Po wtóre, Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez organy orzekające, iż Dyrektor Zespołu Parków Krajobrazowych nie jest organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 k.p.a., albowiem nie ma statusu organu administracji publicznej. Dyrektor Zespołu Parków Krajobrazowych kieruje działalnością Zespołu, stanowiącego formę ochrony przyrody a jego kompetencja w tym zakresie określa Zarządzenie Nr [...] Wojewody Ś. z dnia [...] r. w sprawie utworzenia Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Ś.. Natomiast organami administracji w zakresie ochrony przyrody są, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, właściwy minister i wojewoda. Mając na względzie przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, orzekł jak w sentencji.