II SA/Gl 107/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...]w przedmiocie odmowy rejestracji pojazdu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...],[...], Prezydent Miasta K. uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] roku, którą zarejestrował na wniosek J. B. oraz P. B. samochód osobowy marki [...] , nr rej. [...] . Decyzją tą organ odmówił także zarejestrowania przedmiotowego samochodu. W podstawie prawnej orzeczenia organ wskazał art. 151 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 k.p.a. w związku z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), a także § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz. U. z 2007 r. Nr 186, poz. 1322 ze zm.). Decyzja Prezydenta Miasta K. została poprzedzona, opartym na przepisach art. 145 § 1 pkt 5 i 8 oraz art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a., postanowieniem tego organu wznawiającym z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...]roku, nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu organ podał, że do wniosku o rejestrację pojazdu dołączona została m.in. umowa kupna-sprzedaży zawarta między J. Z., a J. B. i P. B. oraz dowód rejestracyjny wydany przez Starostę [...]. Następnie wskazał, że otrzymał decyzję Starosty [...] z dnia [...]roku, nr [...], którą organ ten uchylił w całości swoją własną decyzję z dnia [...] roku w sprawie rejestracji przedmiotowego samochodu na rzecz J. Z. W tej sytuacji Prezydent Miasta uznał, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 i zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. uchylił swoją dotychczasową decyzję oraz rozstrzygnął o istocie sprawy odmawiając zarejestrowania przedmiotowego pojazdu. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. B. domagając się jej zmiany przez przyjęcie, że brak jest podstaw do uchylenia rejestracji samochodu [...] nr rej. [...] na rzecz J. i P. B., bądź uchylenia kwestionowanej decyzji i przekazania sprawy Prezydentowi Miasta K. do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił oparcie zaskarżonej decyzji na błędnej ocenie okoliczności faktycznych. W uzasadnieniu podał, że nie są mu znane dokumenty na podstawie których doszło do rejestracji samochodu w Urzędzie Miasta w Ż. (winno być w Starostwie Powiatowym w Ż. - przyp. Sąd), jest jednak przekonany, że urzędnik dokonujący tej czynności powinien dysponować dokumentami uprawniającymi go do rejestracji pojazdu. W związku z tym nie rozumie sformułowania zawartego w uzasadnieniu decyzji, że J. Z. "nie przedstawił do rejestracji dokumentu skutecznie przenoszącego prawo własności pojazdu". Z treści zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że w przedmiotowym zakresie było prowadzone postępowanie przez Prokuratora Rejonowego w Ż. Mając powyższe na uwadze odwołujący domagał się od organu odwoławczego zażądania akt Prokuratury Rejonowej w Ż. oraz dokumentacji znajdującej się w Wydziale Komunikacji w Ż. celem umożliwienia mu zapoznania się z nimi. Wobec braku tych dokumentów nie może on bowiem zająć stanowiska w sprawie. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że nie może budzić wątpliwości wystąpienie w sprawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Uprzednia decyzja Starosty Ż. o zarejestrowaniu pojazdu wchodziła bowiem w skład podstawy prawnej decyzji Prezydenta Miasta K. Wynika to z przepisu art. 72 ust. 1 pkt 5 Prawa o ruchu drogowym wymagającym by do wniosku o zarejestrowanie pojazdu dołączyć dowód rejestracyjny pojazdu, jeżeli pojazd ten był już zarejestrowany. Dowód ten, stanowiący dokument urzędowy, jest zaś rezultatem decyzji o zarejestrowaniu pojazdu. Organ powołał się także na tezę zamieszczoną w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 29 września 2005 r., III SA/Gd 55/05, że "wzruszenie w nadzwyczajnym trybie postępowania decyzji o rejestracji oddziałuje na prawa osoby, która z powołaniem się na tę decyzję uzyskała rejestrację pojazdu i jest aktualnym jego właścicielem". Odnosząc się do żądań odwołania Kolegium podkreśliło, że organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie są związane decyzją Starosty Ż. i nie mogą w tym zakresie prowadzić nowego postępowania. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się J. B. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze domagał się uchylenia, decyzji SKO w K. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania oraz o zmianę decyzji Prezydenta Miasta K. i przyjęcie, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji o rejestracji samochodu marki [...] nr rej. [...]. Ponadto skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy zawisłej w Prokuraturze Rejonowej w Ż. , która toczyła się przeciwko J.Z. oraz nakazanie Starostwu Powiatowemu w Ż. złożenie wniosku o wszczęcie przez tę Prokuraturę postępowania w celu ustalenia pierwotnego właściciela samochodu. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie i odwołało się do argumentacji, jaką zaprezentowało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi SKO stwierdziło, że nie wnoszą one do sprawy nowych elementów. W pismach procesowych z dnia [...] i [...] roku skarżący uzupełnił wniesioną skargę. W pierwszym z tych pism podniósł kwestię braku ustaleń dotyczących faktycznego właściciela pojazdu w postępowaniu przygotowawczym toczącym się w Prokuraturze Rejonowej w Ż. . Tym samym, w jego ocenie, wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. było przedwczesne. W drugim piśmie J. B. zarzucił naruszenie w toku postępowania administracyjnego art. 7 i art. 8 k.p.a. Zarzuty te powiązał on z brakiem ustaleń dotyczących faktycznego właściciela samochodu przed go nabyciem przez niego. Stwierdził, że niewyjaśnienie tej kwestii pozostaje w sprzeczności ze społecznym oraz jego interesem oraz narusza zaufanie do organów państwa. Zarzucił wreszcie, że w sprawie nie został przeprowadzony dowód z akt Prokuratury Rejonowej w Ż. oraz nie zostały zbadane wpisy w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego oraz nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.). Skarżącemu należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpatrując wniesioną skargę Sąd nie mógł się tym samym kierować zasadami współżycia społecznego, czy słuszności. Nadmienić też trzeba, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną, był jednak zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach. Z tego też względu kontrolą sądową nie mogły zostać objęte postępowania administracyjne toczące się przed Starostą [...] . Dotyczy to zarówno postępowania mającego miejsce w 2005 roku, kiedy to na rzecz J. Z. zarejestrowany został przedmiotowy pojazd, jak i postępowania toczącego się w 2009 roku kiedy to doszło do wznowienia postępowania w tej sprawie. Kognicji sądów administracyjnych nie podlegają wreszcie postępowania przygotowawcze w sprawach karnych toczące się przed organami prokuratury. Odnosząc się do pierwszej kwestii nadmienić należy, że Starosta [...] , jak wynika z akt sprawy, doręczył skarżącemu postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] roku w sprawie rejestracji pojazdu marki [...] oraz decyzję z dnia [...] r. zapadłą w toku wznowionego postępowania. Pismem z dnia [...] roku organ ten zawiadomił także skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Przechodząc po tych koniecznych uwagach wstępnych do analizy prawnej zaskarżonego aktu stwierdzić należy, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego uregulowana została przepisami art. 145 – 153 k.p.a. Ma ona na celu usuwanie wad jakimi są obarczone ostateczne decyzje administracyjne i postanowienia od których przysługiwało zażalenie czy wręcz eliminację takich orzeczeń z obrotu prawnego w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Kodeks postępowania administracyjnego uzależnia możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną od wystąpienia dwóch przesłanek pozytywnych oraz braku w sprawie dwóch przesłanek negatywnych. Przesłanki pozytywne to rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną oraz zaistnienie jednej z podstaw prawnych wznowienia wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Do przesłanek negatywnych należy zaś zaliczyć przesłankę terminu, określoną w art. 146 § 1 i art. 145a § 2 k.p.a. oraz przesłankę przewidywanej możliwości wydania w wyniku wznowienia postępowania wyłącznie decyzji, która w swej istocie odpowiadałaby decyzji dotychczasowej. Zgodnie wreszcie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Orzekające w sprawie organy obu instancji powołały się w swoich decyzjach na przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W świetle tego przepisu wznawia się postępowanie administracyjne, jeżeli decyzja ostateczna została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że wydana w dniu [...] roku decyzja Prezydenta Miasta K. o rejestracji na rzecz J. i P. B. samochodu [...] została oparta na wcześniejszej decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku. W tej kwestii zauważyć jednak trzeba, że rejestracja pojazdu ma charakter złożony. Pierwszy etap polega na rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w celu ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych, od których zaistnienia ustawa i przepisy wykonawcze uzależniają dokonanie rejestracji pojazdu. Ten etap postępowania kończy się wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie rejestracji pojazdu (por. m.in. wzór decyzji zawarty w załączniku nr 2a do rozporządzenia w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów). W oparciu o tę decyzję, stosownie do art. 73 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym wydawany jest dowód rejestracyjny, tablice rejestracyjne oraz nalepka kontrolna, jeśli jest wymagana. Samo wydanie dowodu rejestracyjnego, tablic rejestracyjnych i nalepki kontrolnej ma więc charakter czynności materialno-technicznej, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99, [w:] ONSA 2000, nr 2, poz. 54. Dowód rejestracyjny spełnia tym samym dwojakiego rodzaju rolę: potwierdza wydanie decyzji o zarejestrowaniu pojazdu oraz jest dokumentem stwierdzającym dopuszczenie zarejestrowanego pojazdu do ruchu. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z przepisów art. 71 ust. 1 i ust. 2 Prawa o ruchu drogowym. W świetle tych przepisów tylko pojazdy zarejestrowane są co do zasady dopuszczane do ruchu, a dokumentem stwierdzającym dopuszczenie takich pojazdów do ruchu jest właśnie dowód rejestracyjny. Stosownie wreszcie do art. 72 ust. 1 pkt 5 Prawa o ruchu drogowym rejestracji pojazdu dokonuje się na podstawie dowodu rejestracyjnego, jeżeli pojazd był zarejestrowany. Dokument ten stosownie do § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów właściciel pojazdu jest zobowiązany dołączyć do wniosku o rejestrację pojazdu. Przeprowadzona analiza przepisów nie pozostawia wątpliwości, że uchylenie w wyniku wznowienia postępowania decyzji administracyjnej na mocy której pojazd został zarejestrowany, czy też stwierdzenie nieważności takiej decyzji pociąga za sobą anulowanie dowodu rejestracyjnego, który stanowił potwierdzenie wydania decyzji o zarejestrowaniu. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest zatem konieczność wznowienia także postępowania, w którym podmiot ubiegający się o kolejną rejestrację pojazdu przedłożył taki anulowany dowód rejestracyjny. W ocenie organu I instancji w sprawie zaistniała także przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a mianowicie po wydaniu przez niego decyzji ostatecznej wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, które nie były mu znane. Organ odwoławczy uznał, że w kontrolowanej sprawie przesłanka ta została pochłonięta przez przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. W ocenie Sądu ten pogląd Kolegium nie zasługuje jednak na akceptację i należy zaaprobować stanowisko zajęte w tej kwestii przez organ I instancji. Ustawodawca w art. 72 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym stwierdził, że rejestracji pojazdu dokonuje się w pierwszym rzędzie na podstawie dowodu jego własności bądź dokumentu potwierdzającego powierzenie pojazdu przez zagraniczną osobę fizyczną bądź prawną. Dowód własności, stosownie zaś do § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów, właściciel pojazdu winien dołączyć do wniosku o jego rejestrację. W kontrolowanej sprawie poprzednik prawny skarżącego nie przedłożył wymaganego przepisami prawa dokumentu dowodzącego, że był on właścicielem przedmiotowego samochodu, a postępowanie nadzwyczajne przeprowadzone przez Starostę [...] wykazało, że nie dysponował on prawem własności przedmiotowego pojazdu. Zatem zgodnie z zasadą nemo plus iuris J. Z. nie mógł skutecznie zbyć tego prawa na rzecz J. i P. B. Przedłożona do rejestracji umowa kupna – sprzedaży samochodu [...] zawarta przez skarżącego i jego syna z nieuprawnionym zbywcą nie mogła tym samym zostać uznana za dowód własności tego pojazdu. Organ rejestracyjny we wznowionym postępowaniu miał zatem podstawę do uznania, że prawo własności przedmiotowego samochodu nie zostało udokumentowane zgodnie ze stanem rzeczywistym. Zgodnie z art. 73 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym rejestracji pojazdu dokonuje się na wniosek właściciela, a zatem skoro w kontrolowanym postępowaniu po dokonaniu rejestracji, okazało się, że skarżący nabył samochód od osoby, która jego właścicielem nie była, to stwierdzenie tego stanu rzeczy podważyło przedłożony przez niego dowód własności pojazdu, co odpowiada przesłance wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zakwestionowane przez Sąd stanowisko SKO o pochłonięciu przesłanki wznowienia postępowania przewidzianej w ostatnio wymienionym przepisie przez przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w postępowaniu o rejestrację pojazdu organy administracji publicznej i sąd administracyjny nie mogą się zajmować się oceną istnienia dobrej wiary jednej ze stron umowy kupna – sprzedaży samochodu oraz rozstrzygać kwestii nabycia prawa własności tego pojazdu od osoby nieuprawnionej, gdyż należy to do właściwości sądu powszechnego. Organy administracji dokonują zaś rejestracji pojazdów na podstawie dokumentów potwierdzających niesporne stany w sferze stosunków własnościowych. Nie mogą zatem ich kreować ani korygować (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2004 r., II SA 3046/03, [w:] LEX nr 173977). W przekonaniu skarżącego zaskarżona decyzja narusza także art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady zaufania do organów państwa. Z zarzutami tymi nie sposób się zgodzić. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że uwzględnienie przez organ administracji publicznej słusznego interesu obywatela, o jakim mowa w art. 7 k.p.a. może mieć miejsce w przypadku, gdy ustawodawca pozostawił sposób rozstrzygania w sprawie uznaniu organu administracji publicznej. W przypadku decyzji związanych do których z całą pewnością zaliczyć należy orzeczenia w przedmiocie rejestracji pojazdów, organ nie dysponuje jednak "luzem decyzyjnym" pozwalającym na uznanie słusznego interesu obywatela. Dostrzec też należy, że omawiany przepis k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej także obowiązek stania na straży praworządności. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia wskazanej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa. Zarzut ten skarżący oparł na przekonaniu, że warunkiem uchylenia decyzji o rejestracji pojazdu przez Starostę [...], a następnie także przez Prezydenta Miasta K. winno być ustalenie, kto był faktycznym właścicielem tego pojazdu. W tej kwestii wskazać należy, że ustalenie faktycznego właściciela przedmiotowego samochodu nie było konieczne do rozstrzygnięcia sprawy w kontrolowanym postępowaniu nadzwyczajnym. Zauważyć wreszcie trzeba, zarzut ten skarżący mógł podnieść w postępowaniu wznowieniowym toczącym się przed Starostą [...], w którym przysługiwał mu również status strony postępowania. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.