II SA/Gl 107/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z 31 czerwca 2008 r. D. O. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji reklamy świetlnej – telebimu LED na budynku w C., przy ul. [...]. Opisał, że roboty będą polegały na zawieszeniu telebimu na ramie mocującej na elewacji budynku, dołączył do zgłoszenia wizualizację telebiumu, kopię pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków, że budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków Województwa [...], wykaz właścicieli nieruchomości wraz z wypisem z ewidencji gruntów i oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ustawowym terminie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł skutecznego sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia (decyzja Prezydenta Miasta z [...] r. wnosząca sprzeciw została wysłana na wadliwy adres i nie została doręczona adresatowi). Pismem z dnia 10 marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przedmiotowego urządzenia reklamowego a następnie przeprowadził w dniu 12 maja 2009 r. kontrolę budynku. W protokole kontroli potwierdzono fakt zrealizowania robót. Do protokołu obecny przy oględzinach inwestor dołączył listę 15 pytań skierowanych do Prezydenta Miasta C. oraz Miejskiego Konserwatora Zabytków. Pismo zawierające te pytania zostało następnie przesłane do organów w nim wskazanych. Pismem z 14 maja 2010 r. PINB w C. zwrócił się do Prezydenta Miasta o zajęcie stanowiska w sprawie zgodności lokalizacji reklamy z planem miejscowym przyjętym uchwałą RM nr [...] z [...] r. W odpowiedzi Naczelnik Wydziału Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej podał, że w ocenie organu inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym – budynek znajduje się w terenie oznaczonym symbolem CC/R, przeznaczonym pod zabudowę śródmiejską. Kamienica znajduje się w spisie obiektów zabytkowych C., stanowiącym załącznik nr 3 do planu oraz w strefie pełnej ochrony konserwatorskiej A. Organ nadzoru budowlanego zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z materiałem sprawy. Strona powiadomiła, że ze względu na chorobę nie może zapoznać się z aktami w siedzibie organu i zawnioskowała o przedłużenie terminu do zajęcia stanowiska w sprawie. Do pisma dołączono kopię zwolnienia lekarskiego na okres od 16 sierpnia 2010 r. do 27 sierpnia 2010 r. Decyzją z [...] r. nr [...] PINB w C. nakazał inwestorowi robót – "Z" D. O. doprowadzenie elewacji budynku przy ul. [...] w C. do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę urządzenia reklamowego typu LED, zamontowanego na narożniku budynku. W podstawie prawnej podano przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu opisano podjęte w sprawie czynności i stwierdzono, że postępowanie wszczęto w związku z podejrzeniem niezgodności reklamy z przepisami prawa. Uzyskano informację, że budynek zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, położony jest na terenie zabudowy śródmiejskiej w strefie pełnej ochrony konserwatorskiej. Dla terenu tego plan przewiduje zakaz przekształceń obiektów oraz ich bezpośredniego otoczenia, mogących obniżyć ich wartość historyczną i architektoniczną, zakaz obejmuje również umieszczanie reklam wielkoformatowych na obiektach lub w ich pobliżu (§10 ust. 1 pkt 1 lit. a), a także zakaz przekształceń obiektów chronionych oraz ich bezpośredniego otoczenia oraz zagospodarowania terenu mogących obniżyć wartość historyczną i architektoniczną chronionego obszaru (§ 10 ust. 2 pkt 1 lit. b). Natomiast w § 10 ust. 2 pkt 2 lit. a plan przewiduje nakaz zachowania i ochrony kompozycji układu urbanistycznego, skali, gabarytów, kolorystyki obiektów, pierwotnych dominant przestrzennych, elementów zagospodarowania terenu – ogrodzeń, osi widokowych i zieleni komponowanej. Wobec powyższego, powołując się na stanowisko organu architektoniczno-budowlanego, uznano, że urządzenie reklamowe zostało zamontowane z naruszeniem przepisów planu miejscowego i brak jest podstaw do jego legalizacji, co uzasadnia nakaz rozbiórki. W odwołaniu od decyzji D. O. zarzucił, że oceniając zrealizowane urządzenia jako niezgodne z planem miejscowym, organ nadzoru oparł się jedynie na stanowisku wyrażonym przez organ architektoniczno-budowlany. Brak jest nadto w prawie definicji reklamy wielkoformatowej i przedmiotowe urządzenie nie powinno tak być zakwalifikowane. Sprzeciw zgłoszony nieskutecznie przez Prezydenta Miasta nie zawierał argumentów obecnie podnoszonych przeciwko reklamie. Stanowisko organu jest zatem niekonsekwentne. Uznano, że zwracając się do Prezydenta Miast o zajęcie stanowiska w sprawie, organ nadzoru oparł się na opinii strony a nie biegłego z zakresu urbanistyki, nadto w ten sposób dał Prezydentowi kolejny termin do zgłoszenia sprzeciwu wobec robót. Natomiast obecne stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków stoi w sprzeczności z uprzednio wydanymi uzgodnieniami. Zwrócono uwagę, że jeśli w dacie dokonywania zgłoszenia istniał, wynikający z planu miejscowego, obowiązek uzgodnienia montażu reklamy z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, to uzgodnienia takiego winien dokonać Starosta, nadto w razie uznania dokumentacji za niekompletną, organ winien wezwać inwestora do jej uzupełnienia, czego nie uczyniono. Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że celem postępowania naprawczego na podstawie art. 51 prawa budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym prawem miejscowym. W sytuacji sprzeczności inwestycji z planem miejscowym, osiągnięcie takiej zgodności jest możliwe co do zasady poprzez dokonanie rozbiórki. Wskazał, że brak skutecznie wniesionego przez organ sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonywania robót nie usuwa stanu sprzeczności z prawem, nie sanuje naruszeń i nie zwalnia inwestora od odpowiedzialności za roboty naruszające prawo. Prowadząc postępowanie organ nie miał obowiązku oprzeć się na ustaleniach opinii biegłego z zakresu architektury, co do zgodności robót z planem a stanowisko Prezydenta Miasta co do treści planu nie budzi wątpliwości. Organ podzielił stanowisko o niezgodności zamontowanej tablicy z planem. Podkreślił, że oprócz zakazu umieszczania reklam wielkoformatowych, postanowienia planu zakazują także przekształcania obiektów chronionych oraz ich bezpośredniego otoczenia oraz zagospodarowania terenu mogącego obniżyć wartość historyczną i architektoniczną chronionego terenu. Plan zawiera też nakaz zachowania i ochrony kompozycji układu urbanistycznego, skali, gabarytów i kolorystyki obiektów, pierwotnych dominant przestrzennych. Nowoczesny, elektroniczny obiekt reklamowy w zestawieniu z budynkiem z przełomu XIX i XX wieku nakaz ten narusza. Oceniono, że zamontowanie reklamy na narożniku kamienicy w znaczący sposób obniżyło jej walory architektoniczne oraz deprecjonuje tę kamienicę jako pierwotną dominantę przestrzenną w krajobrazie miasta. Zauważono też, że ewentualny obowiązek uzyskania uzgodnień służb konserwatorskich nie ciążył na organie, lecz inwestorze. Przepis § 9 ust. 2 planu miejscowego przewiduje, że działania inwestycyjne i remontowo-budowlane w strefie ochrony konserwatorskiej wymagają uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków z 19 maja 2008 r. było zatem niewiążącą opinią. Wyjaśniono, że prowadzenie postępowania w trybie art. 51 prawa budowlanego nie rodzi dla Prezydenta Miasta skutku w postaci uzyskania dodatkowego terminu do ustosunkowania się do zgłoszenia. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji. Zarzucił, że dokonał skutecznego zgłoszenia robót budowlanych i urządzenie reklamowe zawiesił legalnie. Swoje stanowisko w sprawie Prezydent Miasta wyraził w nieskutecznej decyzji o sprzeciwie, w której powołano się na zawarty w planie miejscowym zakaz umieszczania reklam wielkoformatowych. W późniejszym czasie nie jest dopuszczalna zmiana podstaw sprzeciwu. Pojęcie reklamy wielkoformatowej nie zostało w prawie zdefiniowane, wobec czego Wojewoda [...] w decyzji znak [...] w analogicznej sprawie uchylił decyzję o sprzeciwie. Skarżący wyraził przypuszczenie, że znając stanowisko Wojewody, organ celowo zmienił stosowaną argumentację i zgłosił zarzuty wcześniej nie podnoszone. Wadliwie organy nadzoru uwzględniły stanowisko Prezydenta Miasta, zgłoszone już po upływie 30 dni od dokonania zgłoszenia. Skarżący zawnioskował o odrzucenie stanowiska Prezydenta w sprawie zgodności inwestycji z planem i rozpoznanie jej w oparciu o dokumenty źródłowe. Zarzucił, że w prowadzonym postępowaniu organy nadzoru umożliwiły Prezydentowi Miasta, mimo upływu terminu do wniesienia zgłoszenia, ponowne zajęcie w sprawie stanowiska i rozszerzenie zgłaszanych zastrzeżeń, ze szkodą dla inwestora. Konstatując zaś brak stosownego uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, Prezydent winien był wezwać stronę do jego usunięcia i wezwać do uzupełnienia dokumentu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Skarżący dodał, że w okolicy znajduje się szereg inny reklam, co do których nie podjęto kroków w celu usunięcia. Pełnomocnik organu wskazał, że Rada Miejska w C. dokonała zmiany planu miejscowego uchwałą z [...] r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., nr [...], poz. [...]) i zdefiniowała ostatecznie termin "reklama wielkoformatowa", przyjmując że chodzi o powierzchnię ekspozycji przekraczającą 1 m2 w jednej płaszczyźnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru zamontowania na przedmiotowym budynku ekranu służącego wyświetlaniu reklam. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie dokonania zgłoszenia jak i w dacie orzekania przez organy (Dz. U. z 2010 r., nr 242, poz. 1623), pozwolenia na budowę nie wymagały roboty polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Ponieważ żaden z przypadków szczególnych wskazanych w przepisie nie zachodzi, zainstalowanie reklamy wymagało dokonana zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Należy jednak zwrócić uwagę, że dokonanie zgłoszenia i bezskuteczny upływ czasu, jaki właściwemu organowi przysługuje celem ewentualnego wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji, nie sanuje wykonanych robót, jeśli nie są one zgodne z prawem. Zgodnie z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, do wykonywania robót objętych zgłoszeniem można przystąpić, jeśli w terminie 30 dniu od daty doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Brak takiego sprzeciwu zwalnia inwestora od zarzutu wykonywania robot bez dokonania zgłoszenia jak i od zarzutu prowadzenia robot mimo wniesionego sprzeciwu. Są to dwa przypadki, uzasadniające ingerencję organu nadzoru budowlanego, zarzuty tego rodzaju nie zostały jednak wobec skarżącego postawione. Organy prowadzące postępowanie nie negowały, że roboty zostały wykonane na podstawie skutecznego zgłoszenia i przy braku sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zarzuty skarżącego dotyczące wobec tego, jak winien był zachować się Prezydent Miasta wobec dokonanego zgłoszenia nie mają znaczenia w sprawie i nie wymagają rozważenia. Nie budzi także wątpliwości, że to nie Prezydent Miasta wydał zaskarżoną decyzję i nie polegało jego działanie na powtórnym zgłoszeniu sprzeciwu. Nie można uznać zarzutu, że rozstrzygnięcie wydane przez organ nadzoru budowlanego w istocie umożliwiło Prezydentowi zgłoszenie zarzutu, jak też, że organy nadzory budowlanego związane były oceną legalności zainstalowania tablicy wyrażoną przez Prezydenta w decyzji o sprzeciwie, która nie weszła do obrotu prawnego. Organy nadzoru budowlanego działały w sprawie samodzielnie, w oparciu o przysługujące im kompetencje i nie były związane oceną dokonaną przez inny organ w akcie, który nie nabrał mocy prawnej. Prowadzenie robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie wiąże się dla inwestora z pewnym ryzykiem, nakłada bowiem na niego w znacznym zakresie obowiązek zweryfikowania robót pod względem ich dopuszczalności i zgodności z prawem. Prowadzenie robót w oparciu o zgłoszenie, wobec którego nie wniesiono skutecznie sprzeciwu, nie uwalnia inwestora od zarzutu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, który przewiduje ingerencję organów nadzoru budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i 49 b ust. 1 tej ustawy, ale polegających na prowadzeniu robót w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach. Przepisy, o jakich mowa w tym artykule, nie są określone przedmiotowo, nie budzi jednak wątpliwości, że należą do nich także przepisy prawa miejscowego istotne dla realizacji inwestycji budowlanych, a zatem w szczególności plan miejscowy. W badanym przypadku ta kwestia ma znaczenie podstawowe, albowiem właśnie uznanie inwestycji za sprzeczną z planem miejscowym, stanowiło podstawę faktyczną wydanych rozstrzygnięć. Nie jest kwestionowane, że w gminie obowiązuje ogólny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Miasta C. przyjęty uchwałą Rady Miasta C. z dnia [...] r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Nie zostało także podważone położenie objętego postępowaniem budynku w jednostce oznaczonej symbolem CC/R – teren zabudowy śródmiejskiej, w strefie pełnej ochrony konserwatorskiej A oraz umieszczenie kamienicy w spisie obiektów zabytkowych w załączniku nr 3 do planu. Mimo braku wyrysu z planu, ilustrującego położenie kamienicy, można zatem tę okoliczność uznać za bezsporną i nie wymagającą udokumentowania wyrysem. Szczegółowe zakazy i nakazy dotyczące strefy pełnej ochrony konserwatorskiej A określa przepis § 10 ust. 2 planu. Fakt, że zawiera on terminy nieostre i ocenne, o charakterze klauzul generalnych, nie wpływa a żaden sposób na możliwość zastosowania określonych w nim reguł. W aktach prawnych różnego pochodzenia i o różnej pozycji w hierarchii systemu prawnego tego rodzaju określenia się pojawiają, a ich zastosowanie polega na dokonaniu wartościujących kwalifikacji przez podmiot stosujący. Przepis § 9 ust. 2 wprowadza zarówno zakaz lokalizowania na budynkach reklam wielkoformatowych, jak i przekształceń obiektów chronionych mogących obniżać wartość historyczną. Przewiduje także nakaz zachowania skali, gabarytów i kolorystyki obiektów oraz pierwotnych dominant przestrzennych. W przekonaniu Sądu, organy nie przekroczyły granic przysługującej im swobody w ocenie stanu faktycznego. Znajdujące się w materiale sprawy zdjęcia wyraźnie ilustrują wygląd reklamy, jej wielkość i proporcję względem zajmowanej elewacji oraz wpływ na wygląd budynku. Inwestor nie wniósł skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego i nie kwestionował legalności jego postanowień. Natomiast Gmina w planie skutecznie wprowadziła instrumenty ochrony dziedzictwa kulturowego, co może być przedmiotem ustaleń planu miejscowego. Ocena organu nadzoru, że przepisy planu miejscowego w zakresie wprowadzonych zakazów i nakazów dla strefy pełnej ochrony konserwatorskiej A zostały naruszone, poprzez przekształcenie obiektu obniżające jego wartość architektoniczną i zdeprecjonowanie pierwotnej dominanty przestrzennej, w świetle materiału fotograficznego sprawy, nie jest bezpodstawna. Jakkolwiek organy nadzoru budowlanego nie podniosły wprost kwestii zakazu umieszczania reklam wielkoformatowych na budynkach w tej strefie, Sąd nie podziela twierdzenia, że wobec braku definicji legalnej w planie miejscowym, dotyczącej określenia jakie wielkości spełniają kryterium wielkiego formatu, nie jest możliwe zastosowanie w przedmiotowym przypadku tego ograniczenia, wskazanego w § 10 ust. 2 pkt 1 lit. c planu miejscowego. Jak każdy przypadek wyrażenia cennego, odwołanie się do kryterium wielkiego formatu wymaga jedynie dokonania oceny stanu faktycznego i podania argumentów przemawiających za uznaniem, że w danym przypadku obiekt może zostać uznany za wielki format. Nie jest do tego celu konieczne wprowadzenie limitu powierzchni czy wymiarów, choć niewątpliwie zdefiniowanie takiego terminu w uchwale zmienia charakter użytego przez prawodawcę określenia i z wyrażenia o charakterze klauzuli generalnej, staje się ono terminem zdefiniowanym, co rzutuje zasadniczo na sposób jego stosowania. Brak definicji nie oznacza jednak w żadnej mierze niemożności stosowania przepisu zawierającego wyrażenie nieostre czy ocenne. Ponieważ ocena wielkości reklamy nie została przez organy w sprawie przeprowadzona, Sąd nie może dokonać jej samodzielnie. Argumenty podane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są jednak wystarczające do zaakceptowania stanowiska, że realizacja reklamy narusza przepisy prawa miejscowego, co uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, nakazującej przywrócenie elewacji kamienicy do stanu poprzedniego. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.