II SA/Gl 1071/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] r. Prezydent Miasta B. zawiadomił R. R. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z [...] r. Prezydent B. zatwierdził podział nieruchomości o pierwotnym numerze [a] na trzy działki o numerach [b], [c] i [d]. W zawiadomieniu poinformowano o przeprowadzeniu oględzin nieruchomości przez biegłego oraz prawie do zapoznania się z aktami sprawy na każdym etapie postępowania. W dniu [...] r. przeprowadzono oględziny nieruchomości. Ustalono, że działka nr [b] jest zabudowana i ogrodzona, natomiast dwie pozostałe działki są porośnięte trawą. Opisano cechy nieruchomości. Lokalizację określono jako peryferyjną, przy drodze, w terenie zurbanizowanym, zabudowanym, bez usług, uzbrojenie częściowo w zasięgu, dojazd drogą lokalną, gruntową, utrudniony, komunikacja miejska. Kształt dziełek regularny, wielkość średnia ([...],[...],[...] m2). Ukształtowanie lekko nachylone, teren trawiasty, sąsiedztwo terenów zabudowanych i niezabudowanych. Sporządzony został [...] r. operat szacunkowy. Zmianę wartości nieruchomości w związku z dokonanym podziałem określono na [...] zł. Przyjęto, że zmiana wartości wynika jedynie z dokonanego podziału. Nieruchomość znajduje się w strefie peryferyjnej miasta, mniej modnej dzielnicy mieszkaniowej, w strefie zabudowy rozproszonej, od zachodu zlokalizowana jest stacja energetyczna i linie WN. Dostępność jest pogorszona, duża odległość do centrum usługowego, brak dobrej komunikacji miejskiej, dojazd wąską drogą gruntową. Teren płaski, sąsiedztwo częściowo zurbanizowane. Podział pozwolił ustanowić dwie nowe działki pod zabudowę oraz jedną pod istniejącym budynkiem mieszkalnym. W operacie zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Rynek lokalny oceniono jako wystarczający do poprawnej procedury porównania. Analizie poddano rynek działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Zastosowano 0% stawkę aktualizacji cen transakcyjnych wobec obserwowanego w ostatnim czasie zastopowania wzrostu cen. Za cechy mające znaczenie dla wartości rynkowej uznano w operacie położenie, uzbrojenie, cechy fizyczne działki, warunki dojazdu, zagospodarowanie i otoczenie. Wartość rynkową 1 m2 przed podziałem obliczono na [...] zł. Po podziale, wartość 1 m2 dla działki [b] obliczono na [...] zł, dla działki [c] na [...] zł a dla działki [d] na [...] zł. Po zapoznaniu się z operatem skarżący zarzucił, że nie brał udziału w oględzinach działek. Przyjęte nieruchomości porównawcze nie są adekwatne, wybrano nieruchomości położone w bardziej atrakcyjnych miejscach miasta, o odmiennych powierzchniach. Wybrano transakcje sprzed roku, a więc przed kryzysem na rynku nieruchomości. Nadto w chwili sporządzania operatu dla terenu obowiązywał już plan miejscowy, który wszedł w życie [...] r. W piśmie z [...] r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w kwestii pozbawienia go udziału w przeprowadzaniu dowodu z oględzin działki a nadto podniósł, że biegły nie uwzględnił, że po jego działkach przebiega droga gminna, sięgając w głąb działek na 2 m. Wartość działek jest zatem niższa, bo są obciążone prawem odpowiadającym treścią służebności. Biegły rzeczoznawca zawiadomił stronę o planowanych oględzinach działki. W obecności właściciela dokonano wizji w dniu [...] r. Ustalono, że właściciel zakupił działkę zabudowaną i uzbrojoną w gaz, energię i wodę. Obecnie uzbrojona jest działka zabudowana budynkiem, dwie pozostałe pozbawione są mediów. Fakt zajęcia części działek pod drogę został ujawniony dopiero po podziale. Następnie w sprawie został sporządzony [...] r. materiał określony jako aneks do operatu szacunkowego. W tym opracowaniu zmianę wartości w związku z podziałem określono na [...] zł. Podano, że aneks jest ważny razem z operatem z dnia [...] r. W aneksie stwierdzono, że uwzględnia on argumenty zgłaszane przez właściciela. W kwestii uzbrojenia działek przed i po podziale podano, że należy przychylić się częściowo do twierdzeń strony, uwzględniając jednak, że po podziale działki [c] i [d] nie posiadają przyłączy ale znajdują się w zasięgu częściowego uzbrojenia, co opisano w poprzednim protokole z oględzin i w tym zakresie wykonany operat pozostaje poprawny. Za istotne natomiast uznano ujawnienie kwestii związanych z przebiegiem drogi. Ulica [...] została zaliczona stosowną uchwałą do kategorii dróg publicznych, część tej ulicy przebiega po działkach strony. Zatwierdzony podział tego faktu nie uwzględnia. Operat podlegał zatem skorygowaniu poprzez uwzględnienie obciążenia działki pierwotnej i działek powstałych po podziale, co uczyniono w aneksie poprzez wprowadzenie atrybutu ograniczenia. Nie zostało natomiast ustanowione prawo służebności, wobec czego nie można tak istniejącego stanu rzeczy kwalifikować. Jako cechy rynkowe dla nieruchomości przyjęto tym razem: położenie, uzbrojenie, cechy fizyczne, warunki dojazdu, zagospodarowanie i ograniczenia. Dla działki przed podziałem uzbrojenie określono jako podstawowe a ograniczenia duże, po podziale dla działki zabudowanej uzbrojenie oceniono jako podstawowe a ograniczenia duże, dla pozostałych działek przyjęto brak uzbrojenia i duże ograniczenia. Po zapoznaniu się ze sporządzonym aneksem do operatu skarżący zarzucił, że winien on uwzględniać obciążenie jego działek prawem odpowiadającym treścią służebności gruntowej, albowiem gmina bez tytułu prawnego zajęła cześć jego działek pod drogę. Wartość obciążeń z tego tytułu winna zostać odjęta od wartości nieruchomości. Ponieważ nie jest znana dokładna wielkość gruntu zajętego pod drogę, należy najpierw powołać biegłego geodetę na okoliczność ustalenia, jaka cześć nieruchomości zajęta została pod drogę i dopiero potem obliczyć wartość obciążenia. Bez tych ustaleń nie jest wiadome, dlaczego przyjęto wartość obciążeń na 10 %. Do zarzutów ustosunkował się rzeczoznawca, który podał, że brak jest podstaw do uwzględniania wartości służebności, albowiem prawo takie nie zostało ustanowione. Na etapie ustalania opłaty nie ma też podstaw do weryfikowania granic nieruchomości. Zajęcie nieruchomości w części pod drogę dotyczy stanu tak przed jak i po podziale. W aneksie uwzględniono wobec tego wagę tego ograniczenia, co skutkowało zmianą ustalonych wartości. Przyjęto wysokie 10 % obciążenie nieruchomości mając przy tym na względzie, że właściciel nieruchomości także korzysta z drogi. W piśmie z dnia [...] r. skarżący podniósł, że operat jest wadliwy, albowiem nie polega na prawdzie stwierdzenie, że w dniu dokonywania podziału jego działka była zajęta pod drogę publiczną. Faktycznie biegła po niej droga. Dopiero jednak plan miejscowy, który wszedł w życie [...] r. przewidywał zajęcie części działek pod drogę gminną. Przed dniem wejścia w życie planu działka nie miała zatem żadnych ograniczeń, wpływających na jej wartość. Pojawiły się one dopiero jako efekt wejścia w życie planu miejscowego. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. ustalił dla R. R. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku przeprowadzonego podziału. W podstawie prawne podano przepis art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603) oraz uchwałę Rady Miejskiej nr [...] z [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału (Dz. Urz. Woj. Śl. nr 21 z dnia 9 lutego 2009 r.). W uzasadnieniu opisano stan własnościowy i fakt podziału nieruchomości, przytoczono brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwały Rady Miejskiej w sprawie stawki opłaty. Stwierdzono, że operatem szacunkowym z dnia [...] r., zmienionym aneksem z [...] r. określono wzrost wartości na kwotę [...] zł, wobec czego należało określić opłatę w wysokości 30 % tej wartości. W aktach znajduje się dokument z [...] r. określony jako Klauzula potwierdzająca aktualność wartości rynkowej działek nr [b], [c], [d] obręb K. w B. Znajduje się także wyrys z planu miejscowego, z którego wynika, że działki są położone w obszarze oznaczonym symbolem UR 14 – tereny zabudowy usługowo-rzemieślniczej i KDD-18. W odwołaniu od decyzji skarżący podkreślił, że ustalenie opłaty zależy od uprzedniego wykazania wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem, sam podział nie powoduje automatycznie wzrostu wartości. W sprawie wzrost taki nie został wykazany. W operacie przyjęto do porównania transakcje nieruchomościami z odległych terenów miasta, żadna z nich nie odpowiadała powierzchnią nieruchomościom skarżącego. Wykazany w operacie wzrost wartości jest hipotetyczny i stanowi nikły procent wartości, który mieści się w granicach wahań cen ustalanych w drodze negocjacji. Podniesiono, że przyjęte przez rzeczoznawcę ograniczenie nieruchomości spowodowane zajęciem jej w części pod drogę nie odpowiada rzeczywistej wartości obciążenia i konieczne jest przeprowadzenie opinii z biegłego geodety dla ustalenia przebiegu granic. W przekonaniu skarżącego stan faktyczny pozwala na uznanie, że gmina jest zależnym posiadaczem służebności obciążającej jego nieruchomość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przeprowadziło w sprawie rozprawę administracyjną z udziałem strony i rzeczoznawcy majątkowego. Zobowiązano też organ I instancji do złożenia mapy dokumentującej przebieg ul. [...] względem granic działek skarżącego. Mapa taka została złożona wraz z wyjaśnieniami. Na mapie znaki graniczne działek nr [b], [c] i [d] leżą poza granicami działki [e] określonej jako ulica [...]. Z pisma organu I instancji wynika, że za ulicę [...] można obecnie uznać wyłącznie działkę nr [e], działki skarżącego nie wchodzą w jej zakres. Natomiast skarżący pismem z [...] r. zawnioskował o wyznaczenie terminu 60 dni na przedłożenie przez niego alternatywnego operatu szacunkowego. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano w szczególności, że nie ma wątpliwości co do wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego faktem podziału. Ustosunkowując się do zarzutów rzeczoznawca uwzględnił fakt, że dwie z powstałych działek nie mają uzbrojenia, co ujawniono w operacie. Nie jest też zasadny zarzut, że nieruchomości skarżącego wchodzą w skład drogi. Aktualnie ulicę [...] stanowi wyłącznie nieutwardzony pas gruntu, a jej przebieg zamyka się w granicach działki gminnej nr [e]. W skardze do sądu administracyjnego R. R. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że ulica [...] nie przebiega faktycznie po jego działkach i pominięcie na tę okoliczność dowodu z biegłego geodety oraz naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania, w tym nie ustalenia wartości obciążenia działek służebnością. Podtrzymał nadto zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu. Zarzucił, że ustalenia Kolegium co do przebiegu ulicy są wadliwe, albowiem biegły w operacie uwzględnił ograniczenia wynikające z zajęcia działek pod drogę. Kolegium nie wyjaśniło, dlaczego w tej kwestii zajmuje odmienne stanowisko niż biegły rzeczoznawca. Podtrzymano też w skardze argument, że gmina jest posiadaczem zależnym służebności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm). Przepis ten reguluje instytucję opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Przewiduje, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. W badanej sprawie bezsporne jest, że doszło do wydania ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, w gminie obowiązuje uchwała Rady Miejskiej nr [...] z [...] r. w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej, jej wysokość nie przekracza ustawowego limitu a decyzja w sprawie opłaty została wydana przez upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Nie zachodzi także wykluczenie, o jakim mowa w art. 98a ust. 2 ustawy, albowiem podział nie został dokonany niezależnie od ustaleń planu miejscowego, w dacie jego zatwierdzania w gminie plan nie obowiązywał. Kwestią sporną w sprawie jest, czy podział doprowadził do wzrostu wartości działek i prawidłowość dokonanego szacunku wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 146 ust. 1a ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Opinia ta jest materiałem w sprawie, jednak wydanie decyzji o ustaleniu opłaty należy do właściwego organu administracji publicznej, decyzja ma przy tym charakter uznaniowy, organ jest uprawniony, lecz nie zobowiązany do ustalenia opłaty. Okoliczność ta nakłada określone obowiązki na organ orzekający w zakresie uzasadnienia decyzji. Decyzja organu I instancji nie poddaje się weryfikacji, albowiem pozbawiona jest elementów oceny sporządzonego operatu i nie odnosi się w żadnej mierze do zastrzeżeń strony. Organ ograniczył się do stwierdzenia faktów, związanych podziałem działki, ustaloną stawką opłaty, sporządzeniem operatu i wyliczył jedynie w decyzji wysokość opłaty. Decyzja organu odwoławczego pozostaje natomiast w sprzeczności z danymi operatu. Organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i przyjął, że nie polega na prawdzie zarzut, że nieruchomość skarżącego podlega ograniczeniom z powodu zajęcia w części pod drogę publiczną. Umknęło przy tym Kolegium, że ustalona wartość wzrostu wartości została wyliczona z uwzględnieniem zasadniczo właśnie tego ograniczenia. Biegły uznał zarzut zajęcia części gruntu pod ulicę i uwzględnił zmienną ograniczenia, która zmodyfikowała poprzednio wyliczoną wartość, co wynika z tez wyrażonych w aneksie do operatu z [...] r. na stronie 3. Nie uznając zasadności tego ograniczenia, Kolegium zanegowało faktycznie wyliczenia operatu, które były podstawą wyliczenia opłaty. Kolegium przyjęło natomiast, że w aneksie biegły obniżył wartość dwóch powstałych w wyniku podziału działek ze względu na brak uzbrojenia. To twierdzenie także nie znajduje uzasadnienia w operacie, w szczególności w sporządzonym aneksie. Biegły stwierdził, w nim, że w tej kwestii sporządzony pierwotnie operat i wyliczenie wartości były poprawne, bo uwzględniały fakt, że działki [c] i [d] znajdują się w zasięgu częściowego uzbrojenia. Nie jest zatem w ocenie Sądu ostatecznie jasne, jaki czynnik i uwzględnienie którego z zarzutów strony, spowodowało w konsekwencji obniżenie pierwotnie wyliczonej różnicy wartości. Analiza aneksu prowadzi do wniosku, że obniżenie było zasadniczo efektem uwzględnienia zarzutu obciążenia działek przebiegiem drogi, co zostało zanegowane przez organ odwoławczy. Wątpliwości budzi także sposób potwierdzenia aktualności operatu przez rzeczoznawcę, zgodnie z art. 156 ust. 4 operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Klauzula winna zatem być naniesiona na operat, nie stanowić odrębny od niego dokument. Organy orzekające w sprawie nie odniosły się także do kwestii adekwatności wybranych do wyceny działek porównawczych. Zastosowanie podejścia porównawczego przy wycenie jest możliwe, jeśli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do wycenianej. Istotne zatem jest prawidłowe rozeznanie cech nieruchomości wycenianej. Cechy te zostały przez rzeczoznawcę na etapie aneksowania operatu w części zmodyfikowane, nie jest jednak jasne, czy wpłynęło to na dobór nieruchomości porównawczych. Trzeba też zwrócić uwagę, że dokonując wyboru podejścia, metody i techniki szacowania rzeczoznawca winien uwzględnić w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ustawy). W niniejszej sprawie w operacie podano, że do porównania przyjęto działki pod zabudowę mieszkaniową. Natomiast zgodnie ze studium działki leża w jednostce oznaczonej jako tereny ograniczonej zabudowy mieszkaniowej. Mając na względzie postanowienia uchwalonego planu, który winien pozostawać w zgodzie ze Studium, trzeba zauważyć, że teren nieruchomości skarżącego nie jest przeznaczony co do zasady pod zabudowę mieszkaniową, lecz pod zabudowę usługowo-rzemieślniczą. Z tego względu należy starannie zweryfikować dobór działek porównawczych pod kątem przeznaczenia nieruchomości, wyjaśniając na czym w zapisach studium polegały ograniczenia w zabudowie, rzutuje to bowiem niewątpliwie na dobór działek porównawczych. Uwzględniając podniesione okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że wydane w sprawie decyzje zapadły bez należytego ustalenia stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podtrzymując wolę ustalenia opłaty adiacenckiej, organ I instancji winien w pierwszej kolejności doprowadzić do uzyskania zadowalającego operatu, rozstrzygającego w szczególności dostrzeżone kwestie. Sąd nie podziela natomiast zarzutu skarżącego, że w sprawie ma zastosowanie przepis § 38 rozporządzenia RM z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przepis ten przewiduje, że przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości. Odpowiednio uwzględnia się także sytuację, gdy nieruchomość jest przedmiotem umowy najmu, dzierżawy, użyczenia albo innej umowy, której przedmiotem jest korzystanie z nieruchomości, jeżeli wpływa to na zmianę wartości nieruchomości. W sprawie niewątpliwie nie ma miejsca fakt obciążenia nieruchomości służebnością, nie wykazano także faktu zawarcia innej umowy, o jakich mowa w przepisie. Przesłanką z § 38 rozporządzenia nie jest natomiast fakt przeznaczenia części działek skarżącego pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, taki zapis planu nie świadczy o zajęciu terenu lub obciążeniu go prawem innego podmiotu, wprowadza jedynie ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu przewidziane w prawie miejscowym. Stan nieruchomości wyznaczany jest jednak w sprawie na dzień wydania decyzji o podziale (przed podziałem) i na dzień jej ostateczności (stan po podziale). Plan miejscowy w gminie wszedł w życie po tych datach, dopiero [...] r. Mając na uwadze podane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.