II SA/Gl 1072/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w C. oznaczonej jako dz. [...] stanowiącej własność Gminy C. na rzecz L. R. zam. w C. przy ul. [...]. Jednocześnie organ: - zatwierdził wymagany podział nieruchomości, - zobowiązał L. R. do zwrotu na rzecz Gminy odszkodowania za przejętą nieruchomość w kwocie 343089 zł 92 gr. – określając, iż suma ta ma zostać zapłacona w czterech ratach, - wskazał, że decyzja z zakresie w jakim ustala kwotę odszkodowania za przejętą nieruchomość stanowi podstawę do wpisu hipoteki do księgi wieczystej celem zabezpieczenia wierzytelności gminy. Odwołanie od tej decyzji, ale jedynie w zakresie ilości rat oraz konieczności ustanowienia hipoteki na zwracanej nieruchomości złożyła L. R. Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie uznał, iż zostało ono złożone tylko od części decyzji, w zakresie określonym w jego petitum. Inaczej mówiąc uznał, iż rozpatrzy sprawę tylko w zakresie dotyczącym rozłożenia zwrotu kwoty odszkodowania na raty oraz konieczności zabezpieczenia roszczeń poprzez ustanowienie hipoteki na zwracanej nieruchomości. Uznał, że w pozostałym zakresie, w związku z niewniesieniem odwołania, decyzja stała się ostateczna. I decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w wyżej wskazanym (rozpatrywanym) zakresie. Skargę na tę decyzję złożyła Gmina C. Domagając się jej uchylenia zakwestionowała co do zasady sposób załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. Dotyczyło to swoistego "rozdzielenia" decyzji Starosty [...] na dwa rozstrzygnięcia. Pierwsze, obejmujące przede wszystkim obowiązek zwrotu nieruchomości i zatwierdzenia jej podziału w ocenie Wojewody stało się ostateczne w związku z niewpłynięciem odwołania. To skutkowało obowiązkiem zwrotu nieruchomości przez Gminę w terminie 14 dni, zgodnie z treścią art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże drugie rozstrzygnięcie, w zakresie ustalenia ilości rat odnośnie kwoty zwracanego odszkodowania oraz ustanowienia zabezpieczenia było przedmiotem oceny Wojewody [...]. Organ odwoławczy podtrzymał tu stanowisko Starosty, jednakże przymiot ostateczności ta część rozstrzygnięcia uzyskała dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji. Inaczej mówiąc obowiązek zwrotu nieruchomości powstał 1 czerwca 2016 r., zaś możliwość zabezpieczenia roszczeń gminy powstała dopiero 23 sierpnia 2016 r. W ocenie odwołującej się gminy z tego powodu skarżone rozstrzygnięcie stoi w sprzeczności z treścią art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 138 § 1 oraz art. 15, 8, 9 i 10 kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Należności z tytułu zwrotu odszkodowania mogą zostać na wniosek poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercy, rozłożone na raty, nie dłużej niż na 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (art. 141 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140 ustawy, podlegają zaś stosownemu zabezpieczeniu, w tym na ustanowieniu hipoteki (art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W rozstrzyganej sprawie nie jest sporna kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ustalenie wysokości odszkodowania, czy też jego zabezpieczenie. Istotą problemu jest "rozdzielenie" przez Wojewodę [...] dwóch spraw administracyjnych. Zaskarżoną decyzją rozstrzygnął bowiem jedynie w zakresie ilości rat na które zostało rozłożone zwracane odszkodowanie oraz o konieczności ustanowienia hipoteki na zwracanej nieruchomości. Uznał jednocześnie, iż w pozostałym zakresie decyzja organu I stała się ostateczna (m. in. odnośnie obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wysokości odszkodowania, czy zatwierdzenia podziału nieruchomości). Podstawą wydania orzeczenia w postępowaniu instancyjnym jest art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten wskazuje możliwe rozstrzygnięcia podjęte przez organ odwoławczy. Organ zatem: - utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo - uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo - umarza postępowanie odwoławcze. Organ może wreszcie (art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego) uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z treści powyższych przepisów wynika jednoznacznie, iż w polskim systemie prawnym regułą jest rozpatrywanie w postępowaniu odwoławczym całości decyzji administracyjnej. Inaczej mówiąc złożenie środka zaskarżania skutkuje ponownym rozpatrzeniem całej sprawy administracyjnej. Racje ma Wojewoda [...] podnosząc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (oraz odpowiedzi na skargę), iż orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza w niektórych przypadkach możliwość rozpatrzenia odwołania od części decyzji. Zabieg taki jest jednak obwarowany jednym, niezwykle istotnym obostrzeniem. Może to nastąpić wtedy, jeśli jedną decyzję rozstrzyga się dwie (lub więcej) spraw administracyjnych. Inaczej mówiąc organ odwoławczy może orzec merytorycznie co do części decyzji wtedy, kiedy składa się ona z kilku, niezależnych od siebie rozstrzygnięć. Jednakże w takiej sytuacji, jako że jest to odstępstwo od reguły, organ winien uzasadnić, dlaczego uznał, iż odwołanie dotyczy tylko części decyzji i dlaczego zdecydował się na wydanie rozstrzygnięcia innego niż wynikające z treści art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja takich rozważań w ogóle nie zawiera. W ocenie składu orzekającego rozstrzygnięcie w przedmiocie obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ustalenia wysokości odszkodowania, rozłożenia jego kwoty na raty oraz zabezpieczenia roszczeń gminy (Skarbu Państwa) stanowią jedną sprawę administracyjną. Wynika to choćby z treści art. 141 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym "warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości". Wniosek taki można również wywieść z analizy funkcji rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 141 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Chodzi tu o równorzędność stron stosunku prawnego. Gmina jest zobowiązana do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, za którą poprzedni właściciele uzyskali odszkodowanie. Zatem decyzja musi określać wysokość zwracanego odszkodowania oraz warunki jego zwrotu, między innymi w zakresie rozłożenia na raty i zabezpieczenia roszczeń. Całość tych spraw należy rozpatrywać jednym aktem administracyjnym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewoda [...] weźmie pod uwagę wyżej wymienione rozważania Sądu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.