II SA/Gl 1073/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyczyn zawilgocenia mieszkania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyczyn zawilgocenia mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] w B. – jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podano m. in., że organ nadzoru budowlanego w dniu [...] r. przeprowadził oględziny lokalu nr [...], w trakcie których nie stwierdzono widocznych śladów zacieków i zawilgocenia. Obecny przedstawiciel "A" oświadczył, że aby usunąć przyczyny zagrzybienia i zawilgocenia wykonano izolację pionową ścian fundamentowych: południowej i zachodniej, wewnętrzną ścianę zabezpieczono środkiem grzybobójczym, ocieplono posadzki i zabezpieczono folią przeciwwilgociową, wykonano dwa nawietrzaki ścienne oraz wentylację pokoju i okna z nawietrzakami. A. M. neguje prawidłowość wszystkich działań właściciela lokalu. Z przedłożonych przez Zarządcę dokumentów wynika, że przewody kominowe, wentylacyjne i spalinowe są drożne i nadają się do użytkowania. Z przedłożonej opinii mykologiczno-budowlanej wynika, że wilgotność powietrza w mieszkaniu [...] w dniu oględzin wynosiła 61%, co według sporządzających jest właściwe. Nie stwierdzono w przedmiotowym lokalu ognisk korozji biologicznej w postaci grzybów pleśniowych. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. M.. Zarzucił jej naruszenie art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a., co spowodowało błędne ustalenia faktyczne. Postępowanie było nierzetelne i jednostronne, pomijające twierdzenia odwołującego się. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2, art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – dalej p.b.), po rozpoznaniu odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że ustawodawca zgodnie z art. 5 p.b. dopuszcza pogorszenie właściwości użytkowych i stanu technicznego obiektu budowlanego, pod warunkiem, że to pogorszenie nie jest nadmierne. Powyższe stwierdzenie nie wyklucza jednak możliwości podjęcia działań przez właściciela budynku w stosunku do osób, które swoim działaniem przyczyniają się do pogorszenia stanu użytkowanego obiektu. Działania takie dokonywane są wówczas w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a nie prawa budowlanego. Ponadto przepis art. 66 Prawa budowlanego odnosi się do obiektów budowlanych jako całości, a nie lokali znajdujących się w tych obiektach. Wobec tego nakazy określone w tym przepisie mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu. Z informacji zawartych m. in. w opinii mykologiczno – budowlanej wynika, że lokator zamyka wentylację, co uniemożliwia w sposób drastyczny wymianę powietrza w mieszkaniu. Instalacje i urządzenia wentylacyjne powinny w okresie ich użytkowania zapewniać możliwość skutecznej wymiany powietrza w pomieszczeniach, co należy do obowiązków użytkownika lokalu. Obowiązki ciążące na lokatorze lokalu nr [...] wynikają zatem z mocy prawa i nie wymagają konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Podkreślenia wymaga także, iż budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania ma ponad sto lat, zatem jego stan jest w dużej mierze wynikiem naturalnego zużycia, a nie zaniedbań właściciela, gdyż był wznoszony w innej technologii i podlegał naturalnemu zużyciu. Organy nadzoru budowlanego nie są także uprawnione do wydawania nakazów charakterze inwestycyjnym. Skargę na ww. decyzję złożył A. M., zaskarżając ją w całości. Zarzucił błędną wykładnię jak i brak należytej staranności w załatwieniu sprawy poprzez naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podano m. in., że podczas oględzin-kontroli lokalu naruszono art. 59e p.b. W trakcie kontroli w dniu [...] r. kontrolująca nie przedstawiła upoważnienia właściwego organu, a ponieważ nie figuruje na liście członków Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, w ocenie skarżącego nie posiada uprawnień budowlanych. Pomimo informacji zawartej w odwołaniu do WINB w K. z dnia [...] r. o naruszeniu ww. ustawy organ II instancji nie zajął stanowiska w tej sprawie. Pismem z dnia [...] r. zgodnie z art. 89 k.p.a. złożył do PINB wniosek o przeprowadzenie rozprawy, która przyczyniłaby się do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Ani organ I instancji, ani organ II instancji nie odniósł się do złożonego wniosku. W trakcie prowadzonego postępowania tak organ I, jak i II instancji, uwzględnił wybiórczo, jako dowody, wszystkie wnioski, wyjaśnienia i opinie zawarte w dokumentach zarządcy budynku, natomiast nie uwzględnił żadnych wyjaśnień i wniosków skarżącego zawartych w piśmie z dnia [...] r., a opartych na tych samych dokumentach. Podczas kontroli lokalu nie stwierdzono oznak zagrzybienia ani widocznych śladów zawilgocenia, a to dlatego, że mieszkanie było malowane kilka miesięcy wcześniej. Opinia mykologiczno-budowlana w ocenie skarżącego stanowi wywody akademickie spisane z literatury fachowej, ponieważ zawiera ogólne informacje dotyczące zawilgocenia i zagrzybienia budynków, a nie ma wniosków dotyczących przyczyn zawilgocenia i zagrzybienia konkretnego mieszkania, jak i budynku przy ul. [...] w B.. Występowanie grzyba w piwnicy stwierdzono w opinii, jak i w trakcie kontroli mieszkania przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r., o czym nie wspomina żadna z wydanych decyzji. Ponadto opinia stwierdza, iż wykonana izolacja budynku od strony południowej i zachodniej nie posiada odpowiedniego zakończenia, co może być przyczyną zawilgocenia ścian. W ocenie skarżącego wykonane przez zarządcę prace budowlane nie przyczyniły się do usunięcia przyczyn zagrzybienia i zawilgocenia budynku i nie poprawiły jego stanu technicznego. Wybudowana wentylacja działa nieprawidłowo. Przyczyną nieprawidłowości jest odwrócony ciąg spowodowany wyziębieniem tego przewodu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. W pierwszej kolejności wskazać należy, że A. M. wystąpił do PINB o interwencję w związku z brakiem działania "A" w B. odnośnie usunięcia przyczyn zawilgocenia i zagrzybienia oraz wykonania prawidłowej wentylacji w budynku nr [...] w B. Po przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyczyn zawilgocenia mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] w B. – jako bezprzedmiotowe, pomijając w swym rozstrzygnięciu problem zagrzybienia oraz nieprawidłowości w zakresie wykonania prawidłowej wentylacji. Samo uzasadnienie organu I instancji ma zasadniczo charakter sprawozdawczy i odnosi się do opisu przeprowadzonych czynności, streszczenia uzyskanych dokumentów oraz zacytowania orzecznictwa sądowego dotyczącego przesłanek umorzenia postępowania. Brak jest tu jakichkolwiek własnych ustaleń merytorycznych, uzasadniających wydaną decyzję. Pomimo zarzutów z odwołania, w których kwestionuje się prawidłowość ustaleń PINB, organ odwoławczy stwierdza: "(...) sentencja zaskarżonej decyzji w istocie została niefortunnie sformułowana, jednak (...) materiał dowodowy wskazuje, że postępowanie dotyczyło zarówno przyczyn zawilgocenia, zagrzybienia, jak i sposobu działania wentylacji w lokalu nr [...] przy ul. [...] w B.. Organ powiatowy wykazał, iż postępowanie w każdej z powyższych kwestii jest bezprzedmiotowe, co zostało poparte wyczerpującym materiałem dowodowym." W szczególności trudno jest Sądowi podzielić zapatrywanie, że "Organ powiatowy wykazał, iż postępowanie w każdej z powyższych kwestii jest bezprzedmiotowe", skoro takich ustaleń w decyzji PINB nie ma. Narusza to wymagania art. 107 §3 k.p.a. Kwestia przyczyn zawilgocenia i zagrzybienia oraz wykonania prawidłowej wentylacji została szerzej zbadana dopiero przez WINB, co w praktyce prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Przy tym WINB nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwoławczych, pomijając np. kwestię stwierdzonej w opinii korozji biologicznej i występującego zagrzybienia w piwnicy przynależnej do mieszkania skarżącego. Może ono świadczyć nie tylko o złym stanie technicznym lokalu, ale i obiektu budowlanego, jako całości (o czym mowa w art. 66 ust. 1 p.b.), stwarzającym zagrożenie dla zdrowia ludzi (piwnice są bowiem przeznaczone do użytku). Jest to o tyle prawdopodobne, że w opinii mykologiczno – budowlanej (na jej s. 26) wskazano, że aktualnie wykonana izolacja pionowa jest wadliwa i może prowadzić do zawilgocenia ścian, w związku z przedostawaniem się pod nią wody deszczowej. W tym zakresie również prowadzono postępowanie, dokonywano ustaleń i problem ten był przedmiotem wydanej opinii. Nie znalazł on jednak odpowiedniej analizy w samych decyzjach. Rozwiązanie problemu ma zatem na celu zapobieżenie niekorzystnym skutkom dla zdrowia, a może i życia ludzi, a nie dotyczy wyłącznie działalności "inwestycyjnej", której organ nie może nakazywać (do czego nawiązuje w swej decyzji WINB). Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Stąd wniosek o dopuszczenie dowodu w postaci dokumentu z [...] r. podlegał oddaleniu. Dokument ten został bowiem wydany już po zakończeniu postępowania administracyjnego. Należy dodać, że przywołany w skardze art. 59e p.b. jest skierowany do organów nadzoru budowlanego i dotyczy wymogów stawianych osobom przeprowadzającym z upoważnienia takiego organu obowiązkową kontrolę budowy lub obiektu budowlanego. Systematyka ustawy wskazywałaby na to, że obowiązek przeprowadzania kontroli przez pracownika organu posiadającego uprawnienia budowlane dotyczy tylko tzw. "obowiązkowej kontroli", która jest przeprowadzana na podstawie przepisów poprzedzających (np. art. 59 ust. 1 p.b. – kontrola przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego). Art. 59e p.b. nie jest jednak adekwatny do sytuacji zastanej w niniejszej sprawie. Również w art. 81a ust. 1 – 4 p.b. w zw. z art. 81 ust. 4 p.b. uregulowano bowiem sposób wykonywania czynności kontrolnych związanych z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego. Te ostatnie regulacje nie odnoszą się jednak do kwalifikacji osób przeprowadzających kontrole. Zatem "Systematyka ustawy wskazywałaby na to, że obowiązek przeprowadzania kontroli przez pracownika organu posiadającego uprawnienia budowlane dotyczy tylko obowiązkowej kontroli" (tak: Z. Kostka, Komentarz do art. 59e p.b., LEX-el.). Z kolei kwestionowana w skardze opinia jest dość obszerna i zawiera ustalenia oraz wnioski dotyczące prowadzonego postępowania. Nie można się zgodzić z zarzutem, że stanowi ona wyłącznie wywody akademickie spisane z literatury fachowej. Te stanowią jedynie teoretyczną podbudowę dla ustaleń końcowych. Skarżący nie przedłożył żadnej opinii, która by jej ustalenia podważała. Odnosząc się do kolejnego zarzutu wskazać należy, że rozprawa administracyjna wg art. 89 k.p.a. nie jest przeprowadzana w każdej sprawie, a jedynie wtedy, gdy spełnione są przesłanki z tego przepisu, np. zapewni ona przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis szczególny. Ponieważ postępowanie oparte było na pewnych faktach o charakterze obiektywnym (stan obiektu budowlanego ma taki charakter), stąd nie było konieczne dokonywanie w tym zakresie ustaleń lub uzgodnień stron w trybie art. 89 § 1 lub 2 k.p.a. Nie można więc mówić, by brak rozprawy i brak odniesienia się do tego faktu przez WINB musiał skutkować uchyleniem decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że zaistniały inne uchybienia, które spowodowały konieczność wydania wyroku kasatoryjnego. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł w pełnym zakresie wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Decyzje winny dotyczyć wszystkich aspektów podnoszonych w piśmie inicjującym postępowanie przez A. M., a kwestia występujących zagrożeń dla zdrowia, bądź życia mieszkańców obiektu winna być dokładnie wyjaśniona. Jeśli konieczne będzie użycie jakichkolwiek urządzeń pomiarowych, winny one posiadać stosowne atesty i legalizacje. Skarżący był zwolniony z obowiązku uiszczenia wpisu od skargi, stąd brak było podstaw do orzekania o jego zwrocie.