II SA/Gl 1075/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. L., A. L., G. K. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z 20 sierpnia 2012 r. Z. F. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o zbadanie sprawy legalności wykonania otworów okiennych i wentylacyjno-kominowych w ścianie szczytowej budynku na sąsiedniej działce przy ul. [...] w S. Ściana ta jest usytuowana w granicy i pełni rolę ściany oddzielenia pożarowego. Ustalono, że właścicielami działki nr [...] przy ul. [...] są małżonkowie B. F. i Z. F., a współwłaścicielami działki sąsiedniej [...] przy ul. [...] są małżonkowie M. L. i A. L. oraz G. K. i M. K. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania przesłuchano w charakterze świadków J. W., Z. F. oraz J. S. J. W. podał, że w latach 1975-1989 mieszkał w pomieszczeniu na ostatnim piętrze budynku nr [...]. Piętro to stanowiło strych o wysokości w najwyższym miejscu ok. 2 metry, na stronę ulicy [...] istniały dwa małe okienka o funkcji wentylacyjnej, nie było wody, prądu i ogrzewania. Dopiero później właściciele przeprowadzili remont i podwyższyli dach, powiększyli okna i stworzyli powierzchnię mieszkalną. Z. F. podał, że od roku 1952-1990 mieszkał przy ul. [...] w S., jest właścicielem kamienicy przy ul. [...]. W kamienicy przy ul. [...], zarówno od ulicy [...], jak i [...], nie było okien, a jedynie niewielkie otwory wentylacyjne strychu. Pomieszczenia na ostatnim piętrze były strychem, dopiero później otwory okienne powiększono. J. S. natomiast podał, że od roku 1947 mieszka w kamienicy i pamięta, że okna od strony ulicy [...] zawsze istniały, podobnie jak od strony ulicy [...] i podwórza. Bywał jako dziecko w mieszkaniu ówczesnych lokatorów, nie pamięta jedynie, czy zmianie uległ kształt okien. Organ I instancji zwrócił się do Miejskiego Zakładu Zasobów Lokalowych o dane archiwalne dotyczące budynku, uzyskano jednak informację o braku jakichkolwiek dokumentów. Także Wydział Administracji Architektoniczno-Budowlanej UM podał, że nie posiada żadnej dokumentacji dotyczącej wykonania lub powiększenia przedzielonych okien. W dniu 24 października 2013 r. przeprowadzono oględziny. Stwierdzono, że na ostatniej kondygnacji budynku istnieje mieszkanie o zróżnicowanej wysokości stropu (min. 0,90 m). W ścianie szczytowej od ul. [...] jest okno i małe okienko. Okna w sypialni wychodzą na ul. [...], a dwa inne okna z dwóch innych pomieszczeń na ul. [...]. A. L. stwierdził, że taki stan zastał przejmując budynek w roku 1980, istniały wówczas dwa mieszkania, obecnie połączone w jedno. Wykonał jedynie remont, wymieniając tynki, docieplenie stropu oraz okna drewniane na plastikowe. Z. F. podał, że okno w ścianie szczytowej wykonano po 1990 r. lub w okresie 1988-90. Wykonano też bez jego zgody otwór wentylacyjny na poziomie I-II piętra, wychodzący na jego posesję. Decyzją z [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] w S. zamurowanie okien w ścianie bocznej budynku, znajdującej się w granicy, cegłą ceramiczną na pełną grubość ściany lub wypełnienie ich materiałem przepuszczającym światło, przy czym powierzchnia tak wypełnionych otworów nie może przekraczać 10 % powierzchni ściany, a klasa odporności ogniowej nie powinna być niższa niż E30. Określono termin wykonania nakazu do 30 czerwca 2014 r. W podstawie prawnej podano przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej p. b.). W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i poczynione ustalenia. Stwierdzono, że organ dał wiarę świadkom twierdzącym, że pomieszczenia mieszkalne na ostatnim piętrze powstały w latach 90 XX wieku i w tym czasie powiększono otwory i wstawiono okna. W żadnym reżimie prawnym obowiązującym w przeszłości nie było możliwe wykonywanie okien w ścianie granicznej. Wykonane okna stanowią samowolę określoną w art. 50 ust. 1 p. b., zostały wykonane bez pozwolenia na budowę. Jedynym sposobem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem jest likwidacja otworów w sposób opisany w decyzji. W odwołaniu od decyzji M. L. i A. L. wnieśli o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucili, że decyzja narusza przepisy warunków technicznych w zakresie bezpośredniego oświetlenia światłem dziennym pomieszczeń mieszkalnych i kuchennych, a w budynku nie wyposażonym w wentylację lub klimatyzację, okna powinny być otwierane (przepisy § 12, 13, 57, 90, 93 pkt 1 i 155 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 12 kwietnia 2001 r.). Bezspornie lokal do którego należą okna jest mieszkaniem. Podnieśli równocześnie, że 2 okna w ścianie szczytowej zostały wykonane legalnie w latach 50-tych XX wieku, nie było na to wymagane żadne pozwolenie. O legalności okien świadczy to, że zostały uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy nr [...], wcześniejszej i prawomocnej. Organ odwoławczy uzyskał potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy o jedną kondygnację budynku na działce nr [...] przy ul. [...]/[...] w S. oraz decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę dla budowy zespołu usługowo-handlowo-mieszkalnego na działce nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdzono, że decyzja co do zasady jest prawidłowa. Prawidłowy jest zastosowany tryb z art. 50 i 51 prawa budowlanego. Powstanie okien związane jednak było także z innymi robotami, co wynika z zeznań świadka J. W., dotyczącymi podniesienia dachu, skutkującymi zmianą funkcji poddasza z użytkowej na mieszkalną. Kwestia ta została całkowicie pominięta, tym samym nie rozpoznano całokształtu sprawy, ograniczając ją do okien. Ponieważ PINB nie ustalił jakie konkretnie roboty wykonano celem zmiany funkcji poddasza i kiedy, nie da się na tym etapie jednoznacznie dokonać kwalifikacji robót i ustalić trybu postępowania. Okoliczność ta uzasadnia uchylenie decyzji. Jednocześnie za chybione uznano stanowisko odwołania, że otwory wykonane w latach 50-tych XX wieku są legalne. Zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami art. 333 pkt b) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. nr 23, poz. 202) pozwolenia na budowę wymagało wykonywanie robót, w ramach których dochodziło do zmiany części nośnych bądź konstrukcyjnych budynku, a także zmiany wymagań dotyczących ochrony od ognia. Wykucie otworów w ścianie szczytowej, usytuowanej w granicy, spełnia te wymagania, zmianie ulegają zarówno części konstrukcyjne budynku (ściana szczytowa) jak i wymagania przeciwpożarowe (art. 196 tego rozporządzenia). Z tych powodów data realizacji otworów nie ma znaczenia, bo każdorazowo wymagały pozwolenia na budowę. Ze względu na prawdopodobną samowolną zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń użytkowych na mieszkalne nie mają znaczenia zarzuty dotyczące naruszenia warunków technicznych dotyczące oświetlenia i wentylacji pomieszczeń mieszkalnych. Nie świadczy o legalności okien, ani nie legalizuje samowoli, decyzja o warunkach zabudowy i udzielająca pozwolenia na budowę. W skardze do sądu administracyjnego M. L. i A. L. oraz G. K. i M. K. zaskarżyli decyzję organu odwoławczego w zakresie uzasadnienia i wnieśli o jej uchylenie w zakresie uzasadnienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie art. 7 i 77 § 1, a w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja organu I instancji oraz poprzedzające ją postępowanie dowodowe są co do zasady prawidłowe oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu podali, że zgadzają się z rozstrzygnięciem, ale nie z uzasadnieniem. Organ I instancji bezzasadnie uznał, że otwory stanowią samowolę, nie skorzystał z wszystkich możliwych środków dowodowych, zatem zebrany materiał nie jest wyczerpujący. Nadto data wykonania otworów ma znaczenie. Pominięto przepisy dekretu z 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i jego art. 10 ust. 1, zgodnie z którym władza mogła zarządzić przerobienie samodzielnego mieszkania na okna lub więcej samodzielnych mieszkań. Istniały zatem podstawy prawne do powiększenia liczby samodzielnych lokali, w tym okien. Takie przerobienie najczęściej wiązało się z wykonaniem dodatkowych odwrotów. Organy winny przeprowadzić poszukiwania archiwalne dotyczące ewentualnych działań władz kwaterunkowych związanych z przydziałem mieszkań. Zeznania świadków są sprzeczne i organ nie uzasadnił, dlaczego dał wiarę jednym z nich. Pominięto również kwestię granic nieruchomości. Mogło dojść do zmian granic i w dacie budowy kamienicy (1905 r.) być może ściana szczytowa nie była zlokalizowana w granicy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwrócił uwagę, że dekret z 21 grudnia 1945 r. stanowił o przerobieniu samodzielnego mieszkania trzyizbowego na dwa lub więcej samodzielnych mieszkań, zaś lokal, w którym zrealizowano sporny otwór był wcześnej lokalem użytkowym, nie mieszkalnym. Uczestnicy postępowania pismem z 11 grudnia 2014 r. wnieśli o oddalenie skargi, dołączając fragment mapy ewidencyjnej z 1905 r. Zaprzeczyli, aby lokal na ostatniej kondygnacji w latach 50-tych XX wieku był mieszkalny i to trzyizbowy, skoro cztery z pięciu okien wedle skarżących wykonano na etapie rzekomych przeróbek. Przebieg granic działki z 1905 r. wyklucza możliwość przyjęcia, że w ścianach oddzielenia pożarowego dopuszczano otwory okienne. Przedmiotowa ściana niezmiennie znajduje się w granicy działek. Wskazali, że analogicznie skarżący wykonali okna w drugiej ścianie bocznej kamienicy, w tej sprawie został wydany wyrok przez WSA w Gliwicach z 29 września 2014 r. II SA/Gl 515/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącym, że jakkolwiek przedmiotem zarzutów skargi może być uzasadnienie decyzji, to w przypadku wniesienia skargi na uzasadnienie w istocie skarga dotyczy decyzji jako takiej (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2011 r., sygn. III SA/Łd 32/11). Niewątpliwie natomiast nie jest możliwe w przekonaniu Sądu uchylenie jedynie uzasadnienia decyzji, sprzeciwia się temu katalog rozstrzygnięć określony w art. 143 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 207 ze zm., dalej p.p.s.a.). Uchylenie decyzji w części nie oznacza dopuszczalności uchylenia przez Sąd samego uzasadnienia, z pozostawieniem w obiegu prawnym sentencji (rozstrzygnięcia). Natomiast wadliwość uzasadnienia, kwalifikowana jako naruszenie przepisów postępowania regulujących wymogi dla uzasadnienia decyzji może być powodem uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Powyższe uwagi mają jedynie charakter porządkujący i poboczny, albowiem w rozpoznawanej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga dotyczy decyzji organu odwoławczego, wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazanie takie nie ogranicza jednak zakresu ponownego rozpoznania sprawy, a ocena dotycząca dotychczasowego postępowania nie jest dla organu I instancji wiążąca i nie zwalnia od ponownego rozpoznania sprawy w całości. W szczególności strony postępowania dysponują swobodą w zakresie zgłaszania wniosków i dowodów, organ zobowiązany jest ustalić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, zaś wydana decyzja musi w zakresie uzasadnienia odpowiadać wymogom z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Akceptacja wyrażona przez organ odwoławczy dla postępowania dowodowego i kwalifikacji prawnej dokonanej przez organ I instancji nie ma zatem istotnego znaczenia, bo ani organu I instancji nie wiąże, ani też nie zwalnia go z obowiązku ponownego prowadzenia postępowania, w tym wyjaśniającego, w stosunku do całości sprawy. To w toku ponownie prowadzonego przed organem I instancji postępowania skarżący winni zgłaszać wnioski dowodowe mogące potwierdzić ich stanowisko. Natomiast Sąd na obecnym etapie sprawy nie ma podstaw do weryfikacji, czy dokonana w uchylonej decyzji kwalifikacja prawna robót jest prawidłowa, została ona bowiem przeprowadzona na gruncie określonych ustaleń faktycznych, a te w toku ponownego postępowania mogą ulec zmianie, czego skarżący oczekują. Ze względu na przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. przedmiotem kontroli Sądu może być zatem zasadność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a nie prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji w kontekście prawa materialnego. Podstawą do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. są naruszenia przepisów postępowania i konieczność wyjaśnienia sprawy w istotnym dla rozstrzygnięcia zakresie. W ocenie Sądu prawidłowo organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia w postępowaniu sprawy ewentualnej przebudowy ostatniej kondygnacji na pomieszczenia mieszkalne. Koncentrując się jedynie na oknach, pominięto okoliczność, w jakich doszło ewentualnie do przebudowy strychu na mieszkanie. Sprawa ta powinna być rozpoznana w całokształcie, na co zresztą zwracają uwagę również skarżący, podnosząc że zmiana taka miała miejsce w odległej przeszłości. Skoro sami skarżący wiążą sprawy (i czas) wykonania okien z powstaniem pomieszczeń mieszkalnych, to rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie narusza także art. 135 k.p.a. i nie może być kwalifikowane jako niekorzystne dla strony odwołującej się, która nadto w odwołaniu, alternatywnie, o takie rozstrzygnięcie wnosiła. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, o oddaleniu skargi. sw