II SA/Gl 1075/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji ostatecznej w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta D. , działając na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, orzekł o wywłaszczeniu od S. D. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w D., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1426 m2 (karta mapy 23). Decyzją z [...] r. nr [..,l.], Prezydent Miasta S. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o odmowie zwrotu na rzecz A. G. (spadkobierczyni S. D. – nazywanej dalej skarżącą) opisanej wyżej nieruchomości, wskazując w uzasadnieniu, że na działkach nr [...] i nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany (wobec czego nie mogą one podlegać zwrotowi), zaś działki nr [...], nr [...] i nr [...] stanowią tzw. działki "dowłaszczone" na wniosek byłej właścicielki i dzielą los prawny działek odjętych przymusowo. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż skarżąca nie dochowała terminu do złożenia odwołania.. Wnioskiem z [...] r., skierowanym do Prezydenta Miasta S. skarżąca zażądała wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] r. na podstawie art. 145a k.p.a. (w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 39/15) oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie wnioskującej fotografie obrazujące aktualne wykorzystanie nieruchomości stanowią nowe okoliczności, nie znane organowi administracji w chwili wydawania decyzji. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. wznowił postępowanie zakończone swoją decyzją z [...] r., a następnie, decyzją z dnia [...] r. nr [...] - odmówił jej uchylenia wskazując, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołała się wnioskodawczyni nie może znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem dotyczy uprawnień byłych właścicieli nieruchomości nabytych w drodze umowy zawartej w trybie art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy nieruchomość poprzedniczki prawnej A. G. została wywłaszczona decyzją administracyjną, natomiast przesłane przez nią zdjęcia nie stanowią nowych okoliczności faktycznych ani dowodów z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła skarżąca przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r. sygn. SK 39/15 i dowodząc, iż w przypadku niewykorzystania nieruchomości na cel, na który została ona przejęta, poprzedniemu właścicielowi (lub jego następcom prawnym) przysługuje roszczenie o jej zwrot, podobnie jak osobom wywłaszczonym decyzją administracyjną. Wskazując na nowe okoliczności i dowody istniejące w dniu wydania decyzji i nieznane organowi, który wydał decyzję odwołująca wskazała "pismo "A" z dn. [...] r. będące w aktach sprawy, a nie brane pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy’’, a także brak protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej potwierdzającego żądanie właścicielki objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości oraz wybudowanie na wywłaszczonej nieruchomości drogi publicznej. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, ze postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch etapów. W przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania w pierwszej kolejności przeprowadzić należy postępowanie wstępne - wyjaśniające, w trakcie którego bada się jedynie, czy wniosek pochodzi od strony postępowania, czy dotyczy decyzji ostatecznej, czy jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. (oraz art. 145 a i 145b tej ustawy) a także, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W badanej sprawie wniosek niewątpliwie został złożony przez stronę postępowania i dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W ocenie Wojewody [...] nie można jednak uznać, że spełnia on także pozostałe, wskazane wyżej warunki formalne. W przypadku przesłanki określonej w art. 145a k.p.a. skarżąca nie dochowała miesięcznego terminu wskazanego w tym przepisie. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r. sygn. SK 39/15 został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 20 grudnia 2017 r. (poz. 2375). Wniosek o wznowienie postępowania został zaś złożony [...] r. Jak stwierdził organ odwoławczy skarżąca nie wykazała również, iż w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, nieznane organowi w trakcie wydawania rozstrzygnięcia. Za takie nie można uznać fotografii obrazujących sposób wykorzystania nieruchomości (pod drogę publiczną – zamiast ciepłociąg). Okoliczność ta była znana Prezydentowi Miasta S. w chwili wydawania decyzji z [...] r. Jak stwierdził Wojewoda powyższe okoliczności można było ustalić na etapie postępowania wstępnego - wyjaśniającego i winno było skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] r. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła skarżąca domagając się: - uchylenia decyzji z dnia [...]r . Nr [...] wydanej przez Wojewodę Śląskiego, - uchylenia decyzji Nr [...] z dnia [...] r. Nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta S. , - uchylenia decyzji Nr [...] z dnia [.. .]r [...] wydanej przez Prezydenta Miasta S. , - wznowienia postępowania. Zarzuciła w skardze organom administracji naruszenie: 1) art. 136 ust. 4 w związku z art. 113 ust. 3 - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 poz. 121), 2) art. 136 ust. 1 - ustawy z gospodarce nieruchomościami, gdyż, materiał dowodowy w sprawie jest fałszywy - protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie dotyczy decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] . Nr [...] na podstawie której orzekano o zwrocie, protokół z oględzin nieruchomości z dnia [...] r. jako dowód w sprawie jest fałszywy ponieważ oględziny prowadzono na innej sąsiedniej nieruchomości nie będącej przedmiotem sprawy, wydane decyzje są oparte na fałszywym materiale dowodowym zebranym i rozpatrywanym przez organy administracji podczas ustalania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia – decyzji, wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub dowody nieznane organowi (działki ozn. [...] i [...] są tylko w znikomej części zabudowane są kolektorem ciepłowniczym co w ogóle nie zostało zbadane (wyjaśnione), a okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla merytorycznego załatwienia sprawy oraz działki wywłaszczone nie są użytkowane na cel publiczny tylko prywatną działalność gospodarczą co narusza bezwzględnie obowiązujący zakaz użycia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej co w ogóle nie zostało zbadane/wyjaśnione przez organy administracji, 3) art. 80 i art. 81 k.p.a. - przez błędną ocenę materiału dowodowego, 4) art. 40 k.p.a. § 1 poprzez niedoręczenie decyzji administracyjnej ustanowionemu pełnomocnikowi, 5) sprzeczność istotnych ustaleń organu administracyjnego z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przez przyjęcie, że: działki ozn. nr [...] i [...] zabudowane są kolektorem ciepłowniczym w sytuacji, gdy tylko nieznaczna część tych dwóch działek zabudowana jest odcinkiem sieci ciepłowniczej 2 x Dn 400 i w pozostałej niezajętej części są one zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przez co w tej zbędnej części podlegają one zwrotowi po wcześniejszym zatwierdzeniu podziału tych działek i wydzieleniu granic działki niezajętej pod sieć ciepłowniczą, odnośnie działek ozn. nr [...] nie można określić czy przedmiotowe działki stały się zbędne na cel w dacie jej nabycia w sytuacji, gdy podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu nie w chwili jej nabycia, istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Organ I instancji sam przyznał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że działek nr [...] faktycznie nie były przeznaczone na budowę ciepłociągu, a zatem również podlegają zwrotowi, zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" możliwy wtedy, gdy zwrotowi podlega również działka nabyta na cel wywłaszczenia w sytuacji, gdy zwrotowi podlegały działki nr [...] w częściach, w których nie są zabudowane odcinkiem sieci ciepłowniczej tj. w częściach w których cel wywłaszczenia nieruchomości nigdy nie został zrealizowany, 6) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - przez nienależyte zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, 7) art. 80 i art. 81 k.p.a. - przez błędną ocenę materiału dowodowego, 8) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - przez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, 9) art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na początku Sąd zwraca uwagę, iż przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia jest kwestia wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] r. Zatem ocena zaskarżonego aktu nastąpi tylko w tym zakresie. W szczególności postępowanie wznowieniowe nie może służyć jako "substytut" odwołania, do złożenia którego skarżąca uchybiła terminowi. Enumeratywny wykaz przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zawiera przede wszystkim art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Skarżąca wskazuje w skardze, iż wyszły na jaw nowe okoliczności, które nie były znane Prezydentowi Miasta S. w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] r. Tymi okolicznościami mają być fotografie obrazujące aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości oraz "pismo "A" z dn. [...] r. będące w aktach sprawy, a nie brane pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy’. Trafnie uznały organy administracji, że załączone przez skarżącą fotografie nie stanowią nowych okoliczności. Same fotografie organom znane nie były, jednakże sposób zagospodarowania nieruchomości już tak, co wprost wynika z akt sprawy i uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta S. . Nie można również uznać za nowy dowód w sprawie wspomnianego pisma "A" z dn. [...] r., skoro, jak pisze sama skarżąca znajdowało się ono w aktach sprawy a organ, w ocenie skarżącej, nie wziął go pod uwagę. Taka okoliczność mogłaby ewentualnie być brana pod uwagę w ramach postępowania instancyjnego. Skarżąca podnosi, że niektóre dokumenty znajdujące się w aktach sprawy zostały sfałszowane. W żaden sposób nie uprawdopodabnia jednak tej okoliczności. Sąd podkreśla, że jeśli nawet rozpatrywać wskazane przez skarżącą okoliczności jako podstawy do ewentualnego wznowienia postępowania, to należy mieć na względzie treść art. 148 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Całość akt sprawy była znana skarżącej przynajmniej już na etapie wydawania decyzji z dnia [...] r. Zatem nie dochowała ona wskazanego wyżej terminu. Jak trafnie wskazały organy administracji nie zaistniała również przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145a k.p.a., ze względu na uchybienie terminu. Zarzuty skargi koncentrują się na kwestionowaniu ustaleń dokonanych przez Prezydenta Miasta S. przy wydawaniu przez niego decyzji z dnia [...] r. Jak jednak wyżej wskazano, przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zasadności wznowienia postępowania a nie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zatem nie mogą one być brane obecnie pod uwagę. Sąd zgadza się ze skarżącą, że organ uchybił obowiązku doręczenia decyzji do rąk jej pełnomocnika. Nie spowodowało to jednak dla niej negatywnych następstw o charakterze procesowym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.