II SA/Gl 1076/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący WSA Rafał Wolnik Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M. K. i J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym nakazu zabezpieczenia obiektu budowlanego oddala skargę. Upomnieniem z dnia [...] 2005 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. skierował do M. i J. K. upomnienie oparte na przepisie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. z 2002 r. nr 110, poz. 968 z późn. zm. – dalej zwana u.p.e.a./. W upomnieniu tym wezwał on adresatów do wykonania nakazu zawartego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r znak [...]. Wspomnianym nakazem zobowiązano M. i J. K. do zabezpieczenia terenu nieruchomości znajdującej się w K., ul. [...]. Na nieruchomości tej posadowione zostały budynki byłej fabryki papieru znajdujące się w złym stanie technicznym. W decyzji tej organ nakazał także zabezpieczenie wstępu do tych budynków i powieszenia tablic ostrzegawczych. We wspomnianym upomnieniu wskazano, że przeprowadzona w dniu [...] 2005 r. kontrola dowiodła niewykonanie nałożonego obowiązku mimo, iż stał się on wymagalny w dniu [...] 2005 r., a ponadto decyzja organu I instancji opatrzona została rygorem natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie zobowiązani zostali uprzedzeni o wszczęciu przeciwko nim, w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia, postępowania egzekucyjnego. Następnie w dniu [...] r. organ egzekucyjny sporządził tytuł wykonawczy i wraz z klauzulą o skierowaniu przedmiotowego tytułu do egzekucji doręczył go zobowiązanym w dniu [...] r. W dniu [...] 2005 r. /data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym/ zobowiązani wnieśli do organu egzekucyjnego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania domagając się uchylenia nadanej tytułowi egzekucyjnemu klauzuli wykonalności oraz wstrzymania wykonania decyzji i zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Zarzucili, że postępowanie to jest prowadzone w sposób niebudzący zaufania do organów administracji państwowej i oparte o dowolną ocenę materiału dowodowego poprzez pominięcie, iż dostęp do działki został uniemożliwiony poprzez usypanie wysokiego na 3 m wału zaporowego. Postanowieniem z dnia [...] r. opartym na przepisie art. 34 § 2 u.p.e.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. odrzucił wniesiony zarzut wskazując brak jego oparcia o przyczyny wymienione w art. 33 u.p.e.a. W uzasadnieniu podał, że egzekwowana decyzja jest ostateczna i podlegała wykonaniu z dniem jej doręczenia zobowiązanym. Do organu nie wpłynęło jednak zgłoszenie wykonania orzeczonego nakazu, co potwierdziła też wykonana kontrola. Wobec tego wszczęto postępowanie egzekucyjne celem przymuszenia strony do wykonania nałożonego obowiązku. Co się tyczy zabezpieczenia terenu nieruchomości wałem z piasku, organ stwierdził, że wał ten nie zabezpiecza przed wejściem na teren nieruchomości i budynków, a posesja także jest dostępna z drugiej strony rzeki przepływającej przez jej teren. Od tego postanowienia zobowiązani wnieśli w terminie zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. domagając się w nim "uchylenia zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania". W uzasadnieniu zażalenia wskazali, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie znajduje się w ruinie nie z ich winy, tylko w wyniku przestępczej działalności osób trzecich, z których niektóre zostały ujęte. W obiektach tych nie jest prowadzona żadna działalność gospodarcza i są one okradane ze wszystkich możliwych do wyniesienia rzeczy. Wał zabezpiecza teren przed wejściem lepiej niż ogrodzenie, ponieważ trudniej go pokonać, a zarzut, że można się dostać na teren posesji od strony rzeki jest absurdalny. Wskazali także, że firma "A" praktycznie nie prowadzi już działalności gospodarczej. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 33 i art. 34 u.p.e.a. utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji wyjaśnił żalącemu się na jakich podstawach mogą być oparte zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wskazując, że nie zawierało ich pismo zobowiązanych z dnia [...] 2005 r., a tym samym brak było podstaw jego uwzględnienia. Organ odwoławczy wskazał także, że w postępowaniu egzekucyjnym organ nie rozpatruje sprawy w zakresie objętym rozstrzygniętą decyzją podlegającą egzekucji. Postępowanie to toczy się bowiem na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym i tylko w zakresie regulowanym tą ustawą organ może rozpatrywać podniesione zarzuty. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. K. działający w imieniu własnym i jako pełnomocnik żony M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia /decyzji/. Uzasadnienie skargi stanowi dosłowne powtórzenie /kopię/ uzasadnienia zażalenia wniesionego od postanowienia organu egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie ustalenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ ten poinformował także, że przed WSA w Gliwicach zawisła wcześniej pod sygnaturą II SA/Gl 669/05 sprawa ze skargi J. i M. K. na jego decyzję z dnia [...] r. wydaną w przedmiocie nakazu zabezpieczenia przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonujący, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153, poz. 1269/ kontroli zaskarżonego postanowienia w aspekcie jego zgodności z prawem uznał, że nie narusza ono przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia należy zgodzić się ze stanowiskiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., że ramy prawne postępowania egzekucyjnego wyznaczone są ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawa ta zgodnie z jej art. 1 określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od ciążących na nich obowiązków oraz prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie zaś do art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji /co miało miejsce w kontrolowanej sprawie/ lub postanowień właściwych organów, albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej opisanych wyżej obowiązków /wierzycielem/ jest stosownie do przepisu art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. właściwy do orzekania organ I instancji za wyjątkiem przypadków wymienionych w pkt 4, który nie miał zastosowania w sprawie. Wymieniony organ w postępowaniu dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym może wystąpić także w roli organu egzekucyjnego, co na mocy art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej w analizowanych przypadkach następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, zaś z art. 26 § 4 u.p.e.a. wynika, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Konstrukcja przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie pozostawia wątpliwości, że w postępowaniu tym organ nie może badać – czego domagali się skarżący – wadliwości decyzji nakładającej obowiązki objęte tytułem wykonawczym. Wady decyzji, którą nałożono egzekwowane obowiązki, istniejące zdaniem skarżących, winny być podnoszone przez nich w innym postępowaniu /toczącym się w trybach zwykłych bądź nadzwyczajnych/, nie zaś w sprawie, której przedmiotem może być tylko ocena dopuszczalności egzekucji. Stanowisko to znajduje rozwinięcie w przepisie art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Odnosząc się do tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 1999 r. sygn. akt III SA 1321/98 w: LEX nr 46239 zasadnie wskazał, że co prawda z jednej strony, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, czyli bada wniosek jedynie pod względem formalnym. Z drugiej jednak strony, zgodnie z art. 33 pkt 1 czy art. 59 pkt 2 tej ustawy, organ egzekucyjny jest obowiązany badać, czy np. obowiązek nie wygasł, bo wtedy wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. Zatem organ egzekucyjny nie będąc w zasadzie uprawnionym do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jest jednak zobowiązany do sprawdzenia, czy wierzytelność jeszcze istnieje. Z tak rozumianego obowiązku badania dopuszczalności egzekucji PINB w C. wywiązał się, w ocenie Sądu należycie, bowiem wysłanie upomnienia, o jakim jest mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. organ poprzedził przeprowadzeniem kontroli w trakcie której stwierdził, że obowiązki nałożone na M. i J. K. decyzją z dnia [...] r. nie zostały wykonane. W omawianej fazie wstępnej postępowania egzekucyjnego związanej z wystawieniem i doręczeniem tytułu wykonawczego zobowiązanym przysługuje środek prawny określony przez ustawodawcę mianem zarzutów. Wniesione zarzuty oprócz wymagania formalnego, co do terminu ich złożenia /art. 32 w zw. z art. 27 pkt 9 u.p.e.a./ powinny także być oparte na przesłankach określonych w art. 33 u.p.e.a. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 września 1995 r., sygn. akt SA/Lu 2104/94 /w: LEX nr 26956/ wskazując, iż "podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności wymienione w art. 33 u.p.e.a." Przepis ten zawiera taksatywne wyliczenie przesłanek na jakich może być oparty zarzut zobowiązanego, co oznacza, że można je wnieść tylko z wymienionych w tym przepisie przyczyn. Wniesienie zarzutów z innych przyczyn, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie, tzn. dotyczących prawidłowości oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zawierającą egzekwowane nakazy, nie uprawnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrywania. Zasadnie zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. odrzucił postanowieniem z dnia [...] r. wniesiony przez M. i J. K. wniesiony zarzut jako wykraczający poza ustawowe ramy zarzutów przewidziane w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Zasadnie też [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy to postanowienie. Na marginesie należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 669/05 oddalił skargę M. i J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., którą utrzymana została w mocy decyzja organu I instancji nakładająca egzekwowane w kontrolowanym postępowaniu obowiązki. Nie będąc związany stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a./ zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami Sąd z urzędu zbadał także zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dostrzegając uchybienia związane z wystawieniem tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny. Stosownie bowiem do przepisu art. 26 § 1 u.p.e.a. tytuł wykonawczy powinien zostać sporządzony według ustalonego wzoru. Wzór taki w przypadku egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym został określony w załącznikach nr 24 i nr 25 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. nr 137, poz. 1541 ze zm./. W kontrolowanym postępowaniu wystawiony i doręczony zobowiązanym tytuł wykonawczy nie został sporządzony na formularzu według wzoru ustalonego w załączniku wymienionego rozporządzenia. Z przepisu art. 26 § 1 u.p.e.a. nie wynika jednak obowiązek sporządzenia przez wierzyciela tytułu wykonawczego na urzędowym formularzu zgodnym z ustalonym wzorem, jest w nim bowiem mowa tylko o sporządzeniu tytułu według ustalonego wzoru. Tym samym skoro doręczony stronom tytuł wykonawczy wraz z klauzulą wykonalności zawierał wszystkie elementy przewidziane we wspomnianym wzorze to brak było podstaw do podważenia przez Sąd jego legalności. Z tych wszystkich przyczyn nie można przyjąć, aby zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa i dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.