II SA/Gl 1076/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A. Z., G. M. i Z. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Jak wynika z akt sprawy, działki o numerach [...], [...] i [...] położone w L. przy ul. [...] sąsiadują ze sobą. Dla nieruchomości tych prowadzone są księgi wieczyste. Powierzchnia działki nr [...] ujawniona w księdze nr [...] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych SR w Z. wynosi [...] m2. Powierzchnia ta odpowiada danym ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast w przypadku działek nr [...] i [...] istnieją różnice między danymi dotyczącymi ich powierzchni, ujawnionymi w księgach wieczystych i ewidencji gruntów. Działka nr [...] wpisana do KW nr [...] wedle księgi ma powierzchnię [...] m2. Dane w ewidencji określają jej wielkość na [...] m2. Analogicznie, działka nr [...] wedle księgi wieczystej nr [...] ma powierzchnię [...] m2, zaś w ewidencji wielkość ta określona jest jako [...] m2. Jakkolwiek działki przylegają do drogi publicznej – ul. [...], to dwie z nich, oznaczone numerami [...] i [...], z powodu zabudowy istniejącej od frontu, pozbawione są dojazdu do drogi. Dojazd do tych działek tradycyjnie i od wielu lat odbywa się od drugiej strony, pasem gruntu sąsiadującym z terenami kolejowymi. Pas ten pierwotnie nie wchodził w skład działek, co skarżący wykazywali, powołując się na materiały i dokumenty pochodzące z początku XX wieku. Powierzchnie działek nr [...] i [...] ujawnione w księgach wieczystych nie uwzględniają właśnie tego pasa gruntu, służącego jako dojazd. W pierwszej połowie lat 60-tych XX wieku doszło jednak do przeprowadzenia pomiarów geodezyjnych. Ze sporządzonego w roku [...] obliczenia powierzchni użytków i klas wynika, że działka nr [...] ma pow. [...] m2 a działka nr [...] powierzchnię [...] m2. Takie też wielkości zostały ujawnione w ewidencji gruntów. Różnice w powierzchni działek zostały spowodowane zaliczeniem terenu użytkowanego jako dojazd do powierzchni każdej z działek. Brak różnicy między danymi ujawnionymi w księdze wieczystej urządzonej do działki [...] i w ewidencji gruntów spowodowany jest w przypadku tej działki tym, że podstawą wpisu do księgi były orzeczenia sądów powszechnych o zasiedzeniu i nabyciu praw do spadku, przeprowadzone w oparciu o wypisy z ewidencji gruntów. Pismem z dnia [...]r. A. Z., G. M. oraz Z. Z., współwłaściciele działki nr [...] zwrócili się do Wydziału Rozwoju Regionalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego z zastrzeżeniami co do prawidłowości danych ujawnionych w ewidencji. Zarzucili, że na skutek wadliwych decyzji i orzeczeń Sądu Rejonowego w Z. doszło do likwidacji w sensie prawnym drogi dojazdowej do ich posesji, co może doprowadzić do jej likwidacji także w praktyce, skutkującej pozbawieniem działki koniecznego dojazdu. Wskazali, że źródłem wadliwości wpisów są pomiary z lat 60-tych XX wieku, które "przedłużyły" granice działek [...], [...] i [...] do granicy z terenami PKP. W odpowiedzi na starania o przywrócenie stanu sprzed pomiarów organy proponują przeprowadzenie na koszt stron pomiarów lub postępowań sądowych, co jednak wiąże się ze znacznymi kosztami. Wedle oceny wnioskodawców, ponieważ nie ponoszą oni winy za zaistniałą sytuację, wyznaczenie drogi powinno nastąpić na koszt Skarbu Państwa. Pismo zostało postanowieniem z dnia [...]r. przekazane zgodnie z właściwością Staroście Z., jako organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków. Pismem z dnia [...]r., przesłanym także do wiadomości właścicieli działek [...], [...] i [...], organ poinformował Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Z. o stwierdzonej niezgodności między wpisami w księgach i ewidencji. Wskazano, że strony zwróciły się o sprostowanie operatu ewidencji gruntów założonego w [...] r. i doprowadzenie do stanu zgodnego z księgami. Przy założeniu ewidencji ustalano i rejestrowano faktyczny stan użytkowania gruntów, stwierdzony ówcześnie bezpośrednim pomiarem w terenie, przy udziale zainteresowanych właścicieli bądź władających. Wyjaśniono także, że wpis do ewidencji może nastąpić w oparciu o dokumenty wskazane we właściwych przepisach prawa. W dniu [...]r. przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem stron lub ich pełnomocników. Przedstawiono stan faktyczny i prawny działek. Wskazano stronom, że art. 145 k.c. przewiduje dla nieruchomości, która nie ma dostępu do drogi publicznej, możliwość ustanowienia służebności drogi koniecznej. Wyjaśniono, w oparciu o jakie dokumenty może nastąpić zmiana danych w ewidencji gruntów. Stwierdzono, że strony nie złożyły takich dokumentów. Z. Z. i G. M. sprzeciwili się obowiązkowi dostarczenia takich dokumentów. Wskazali, że księga wieczysta nr [...] została założona w roku [...]. Wynika z niej, że G. Z. kupił działkę o pow. [...] ha. Od tego czasu powierzchnia działki się nie zmieniła. Strony stwierdziły, że wedle ich przekonania to Skarb Państwa jest właścicielem drogi i powinno to znaleźć odzwierciedlenie w dokumentacji. W związku z tym strony zawnioskowały, aby przywrócić stan zgodny z księgami. Likwidacja drogi była błędem geodezyjnym. Lewa jej granica przesuwała się wskutek budowy torów, lecz prawa granica nie ulegała zmianom. Koszty przywrócenia stanu prawidłowego nie mogą obciążać zatem stron. Wskazano, że skutkiem pomyłki geodezyjnej jest fakt, że doszło do zasiedzenia drogi w części przyległej do działki [...] przez p. J. D. i M. D., co pozbawia działki sąsiednie dostępu do drogi. Decyzją z dnia [...]r. znak [...] Starosta Z. odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów jedn. ewid. L. obręb L., polegającej na doprowadzeniu do zgodności ksiąg wieczystych z dokumentami znajdującymi się w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek [...], [...],[...] oraz umorzył postępowanie. Jako podstawa prawna decyzji podany został przepis art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 22, art. 51 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2005 r. Nr 240, poz. 2027) oraz przepisy § 46 i 47 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). W uzasadnieniu przyjęto, że wniosek dotyczył doprowadzenia do zgodności ksiąg wieczystych z operatem ewidencji (wydzielenia drogi koniecznej). Opisano przebieg postępowania i ustalony stan faktyczny. Wskazano, że pomiary miasta L. zostały przeprowadzone w roku [...]. Na szkicu polowym nr [...] figurują działki [...], [...] i [...], określone jest ich położenie. Na podstawie pomiarów do założenia ewidencji gruntów (l.dz. [...]) zostały obliczone powierzchnie działek, które następnie ujawniono w ewidencji. Wyjaśniono, że aby doprowadzić do zgodności zapisy w operacie ewidencji z zapisami w KW strony winny dostarczyć aktualny odpis z ksiąg wraz z wykazem zmian gruntowych. Pomimo wezwań i pouczeń, strony nie dostarczyły dokumentów. Stwierdzono, że zapewnienie działkom [...] i [...] dostępu do drogi publicznej może nastąpić poprzez ustanowienie służebności. W odwołaniu do decyzji A. Z., G. M. i Z. Z. sprzeciwili się rozstrzygnięciu organu I instancji. Podkreślili, że błędem było przedłużenie granic działek do terenów kolei. Błąd ten doprowadził do faktycznej likwidacji dojazdu do ich działki, był też podstawą do stwierdzenia zasiedzenia drogi przez p. D. i D.. Podkreślono, że droga istnieje od [...] r. i należy do Skarbu Państwa, stąd błąd winien zostać usunięty na koszt Skarbu Państwa. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podano, że decyzję wydano po rozpatrzeniu odwołania m.in. R. P., chociaż z akt nie wynika, aby odwołanie takie zostało przez niego złożone. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków następuje na podstawie dokumentów wymienionych w § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, którymi są: prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne, opracowania geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dokumentacja architektoniczno-budowlano-handlowa gromadzona i przechowywana przez organy administracji publicznej oraz ewidencje publiczne prowadzone na podstawie odrębnych przepisów. Tylko wymienione dokumenty mogą stanowić podstawą zmian. Rejestr ewidencji zawiera bowiem wyłącznie dane wynikające ze stosownych dokumentów. Wpisy w nim potwierdzają jedynie stan nieruchomości zaistniały wcześniej i odzwierciedlony w określonych dokumentach. Wpisy do ewidencji mają zatem charakter rejestracyjny. Stwierdzono, że wnioskodawcy domagali się wprowadzenia do operatu ewidencji zmiany polegającej na ujawnieniu ich prawa do działki [...] jako drogi z której korzystali jeszcze przed założeniem ewidencji. W istocie zatem ich żądanie dotyczyło ustanowienia drogi koniecznej, ewentualnie "przywrócenia granic" sprzed założenia ewidencji. Nie przedłożyli jednak stosownych dokumentów. Zasadnie zatem odmówiono wprowadzenia zmian do operatu oraz umorzono postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej. W skardze do sądu administracyjnego A. Z., G. M. i Z. Z. zarzucili, że ich argumenty i intencje nie zostały przez organy właściwie zrozumiane. Doprowadzenie do zgodności ksiąg wieczystych i ewidencji jest ważne, ale najważniejsza jest korekta błędu geodezyjnego, do którego Starosta się nie przyznaje, a który został popełniony przez urzędników państwowych w latach 60-tych. Droga była i jest własnością Skarbu Państwa i nie jest wiadome, dlaczego "dopisano" ją do poszczególnych działek. Błąd ten obciąża nie strony, lecz organy, zatem to one winny ponieść koszt przeprowadzenia pomiarów geodezyjnych. Ocenili, że wiarygodny jest pomiar ujawniony w księdze wieczystej, a księgi te są dla nich najważniejszym dokumentem i do nich powinna być dostosowana ewidencja gruntów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaprzeczono, aby żądanie skarżących zostało wadliwie zinterpretowane. Istotą jego było doprowadzenie, poprzez wpis do ewidencji, do prawnej możliwości korzystania z działki [...] jako dojazdu do działek [...] i [...]. Wskazano także, że to ewidencja gruntów stanowi podstawę do dokonywania wpisów w dziale I księgi wieczystej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 104 kpa organ administracji załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do istoty. Rozstrzygnięcie w przedmiocie postępowania zawarte w sentencji decyzji orzeka o żądaniu stron, winna zatem temu żądaniu odpowiadać i dotyczyć przedmiotu postępowania. Z decyzji organu I instancji wynika, że odmówił on wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów polegającej na doprowadzeniu do zgodności Ksiąg Wieczystych z dokumentami znajdującymi się w operacie oraz umorzył postępowanie. Takie rozstrzygnięcie pozbawione jest spójności. Po pierwsze, organ administracji nie mógł decydować o modyfikowaniu treści ksiąg wieczystych i "doprowadzać" ich do zgodności z dokumentami ewidencji, a taki przedmiot postępowania określa w istocie sentencja decyzji. Żądanie stron zostało zatem wadliwie sprecyzowane, niewątpliwie nie domagali się bowiem oni zmian w zapisach ksiąg wieczystych. W sprzeczności z tak sformułowaną sentencją stoi również uzasadnienie decyzji. Z uzasadnienia wynika bowiem, że przedmiotem badania organu była dopuszczalność wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów (co oczywiście leży w kompetencji organów administracji). Nie można jednak zgodzić się z twierdzeniami organu odwoławczego, podtrzymanymi następnie w odpowiedzi na skargę, że strony domagały się ujawnienia ich praw do działki nr [...] a ich żądanie w istocie dotyczyło ustanowienia drogi koniecznej. Wniosek taki nie znajduje prostego potwierdzenia w materiale sprawy. Zastrzeżenia stron koncentrowały się wszak na kwestii granic działek, w tym należących do skarżących. Ewentualna nieprecyzyjność stanowiska stron winna zostać usunięta poprzez jego sprecyzowanie przez samych zainteresowanych a nie w drodze interpretacji przez organ. W sprzeczności stoją również początkowa i końcowa część sentencji. Nie jest możliwe jednoczesne orzeczenie przez organ o istocie sprawy i uznanie prowadzonego postępowania za bezprzedmiotowe. Organ I instancji zarazem odmówił wprowadzenia zmian i umorzył postępowanie. Z tak sformułowanej sentencji nie wynika, by każde z tych rozstrzygnięć dotyczyło innego przedmiotu. Potwierdzenie takiej tezy znajduje się dopiero w uzasadnieniu organu odwoławczego, który wskazuje, że umorzenie dotyczyło postępowania w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej. Jak już wskazano powyżej, sformułowanie takiego żądania przez wnioskodawców nie jest oczywiste. Po wtóre należy zauważyć, że nawet po potwierdzeniu żądania wnioskodawców w tym zakresie, brak podstaw do rozstrzygania przez organ o tym roszczeniu w trybie art. 105 kpa. Żądanie ustanowienia drogi koniecznej bez wątpienia nie jest załatwione przez organy administracji w postępowaniu administracyjnym. Ewentualne podanie w tym zakresie podlega zwrotowi w trybie art. 66 § 3 kpa. Gdy w sprawie właściwy jest sąd powszechny, organ zwraca podanie wnoszącemu w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Podanie takie nie uruchamia zatem postępowania administracyjnego. Umorzenie postępowania byłoby uzasadnione, gdy doszło do prowadzenia przez organ administracji, z urzędu lub na wniosek, postępowania w przedmiocie drogi koniecznej, którego z oczywistych względów, organ nie mógłby zakończyć decyzją merytoryczną. Mając na uwadze podniesione zastrzeżenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 152 i art. 200, 205 § 1 i 209 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Prowadząc postępowanie ponownie, organ winien w pierwszej kolejności doprowadzić do jasnego określenia treści żądań stron i ocenić, czy żądania te należą do właściwości organów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. W skardze do sądu skarżący wskazali bowiem, że ich intencje nie zostały właściwie odebrane a celem starań jest nie tyle zgodność ksiąg wieczystych i ewidencji, co korekta ustalonych granic działek. Należy natomiast zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji co do warunków dokonywania zmian w operacie ewidencji gruntów, w szczególności jeżeli chodzi o dokumenty mogące być podstawą wpisu danych do ewidencji. Prawidłowo wskazano, że podstawą wprowadzenia danych do ewidencji mogą być dokumenty wymienione w § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków.