II SA/Gl 1076/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent - stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2010 r. sprawy ze skargi B. W. i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. B. i R. W. wnioskiem z dnia [...] roku zwrócili się do S. B. – L. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Imielinie, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki : [1] o powierzchni 0,4106 ha; [2] o powierzchni 0,0758 ha; [3] o powierzchni 0,2513 ha. Wnieśli również o udzielenie 90 % bonifikaty z tytułu przekształcenia dołączając przekazy potwierdzające przekazane przez ZUS emerytury. W dniu [...] roku przesłali oświadczenie o dochodach oraz opinie prawną wskazującą, że dieta radnego, którym jest B. W., nie stanowi dochodu i nie powinna być uwzględniona przy ustaleniu dochodu będącego podstawą udzielenia wnioskowanej bonifikaty. Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Starosta B. – L., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w pkt 1 przekształcił prawo użytkowania działek objętych wnioskiem z dnia [...]roku w prawo własności; w pkt 2 odmówił udzielenia bonifikaty z tytułu tego przekształcenia; w punkcie 3 ustalił jednorazową opłatę za przekształcenie w kwocie 127.700,00 zł w pkt 4 orzekł iż prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności z dniem ostateczności niniejszej decyzji a pkt 5 o tym, że decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu do księgi wieczystej. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 1, art. 3 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz. U. nr 175, poz. 1459, dalej powoływana jako "ustawa") w związku z art. 67 ust. 1 i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 z zm.) oraz art. 104 i 107 kpa. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, wykorzystywana na cele mieszkalne, a zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że spełnione zostały pozostałe przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności wynikające z art. 1 ustawy. Została także zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy ustalona opłatą z tytułu przekształcenia ( w oparciu o operat rzeczoznawcy majątkowego U. G. z [...]roku). Natomiast nie było możliwe, zdaniem organu orzekającego, udzielenie wnioskodawcom 90 % bonifikaty od opłaty, o której mowa w art. 4 pkt 8 ustawy. Przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej wynosiło w drugim półroczu 2008 roku, zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego 2666,77 zł ( MP nr 11, poz. 138 z 19 lutego 2009 roku). Natomiast dochód na jednego członka rodziny wnioskodawcy zgodnie z ich oświadczeniem wynosił 2.633,15 zł. Jednakże B. W. uzyskuje jeszcze dietę jako radna, która to dieta wchodzi w skład dochodu. Dochody z tytułu diety na jednego członka rodziny wynoszą 476,33 zł. W konsekwencji dochód na jednego członka rodziny wnioskodawców wynosi 3109,48 i nie daje podstaw do udzielenia wnioskowanej bonifikaty. Odwołanie od części decyzji, a mianowicie jej pkt 2 i pkt 3, czyli odmowy udzielenia bonifikaty oraz ustalenia jednorazowej opłaty za przekształcenie w kwocie 127.000,00 wnieśli wnioskodawcy. Zarzucili w nim, że decyzja organu I instancji w zaskarżonej części narusza art. 4 ust. 8 ustawy przez jego błędną wykładnię, a także art. 107 § 3 kpa przez brak postępowania dowodowego dotyczącego wysokości dochodu, a także brak uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia w bonifikacie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...]roku nr [...] utrzymało w mocy objętą odwołaniem część decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podkreślił, że przedmiotem odwołania, a następnie decyzji ostatecznej było rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia i ustaleniu jednorazowej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Następnie przytoczono treść art. 4 ust. 8 ustawy wskazując iż wynika z niego, że prawo do 90 % bonifikaty uzależnione jest od spełnienia kryterium w postaci wysokości dochodu miesięcznego osiąganego na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym, oraz faktu, że przekształcenie dotyczy nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe albo przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. W sprawie jest sporna pierwsza przesłanka, a konkretnie sposób ustalenia wysokości dochodu miesięcznego osiąganego na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym wnioskodawców. Ze złożonego w dniu [...] roku oświadczenia wnioskodawców wynika, że średni miesięczny dochód na jednego członka rodziny w drugim półroczu 2008 roku wynosił 2.633,15 zł. Na żądanie organu I instancji odwołujący nie oświadczyli, że średnia miesięczna dieta z tytułu pełnienia przez B. W. mandatu radnej za drugie półrocze 2008 roku wynosiła 952,66 zł. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że do dochodu o którym mowa w art. 4 ust. 8 ustawy należy wliczyć diety uzyskiwane przez użytkownika wieczystego występującego z żądaniem przekształcenia i udzielenia 90% bonifikaty od opłaty za przekształcenie. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał na regulacje zawarte w art. 9 ust. 1, 21 art. 1 pkt 17; 10 ust 1 pkt 2, 13 pkt 5 ustawy z dnia 26 lipca 1991 roku o podatku dochodowym od osób fizycznych ( t.j. Dz. U. z 2000 roku nr 14, poz. 176), orzecznictwo sądowe, doktryne i stwierdził, że w tym świetle diety oraz kwoty stanowiące zwrot kosztów otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich stanowią dochody, tyle, że nie opodatkowane. Ponieważ kryterium dochodowe z art. 4 ust. 8 ustawy dotyczy osób fizycznych to dochód powinien być obliczony i definiowany w sposób wynikający z ustawy z dnia 26 lipca 1991 roku o podatku dochodowym od osób fizycznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. W. i R. W. podtrzymali zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 4 ust. 8 ustawy, a przez organ I instancji art. 107 § 3 kpa, co usankcjonowano w zaskarżonej decyzji. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w zakresie objętym odwołaniem. W uzasadnieniu wyrazili pogląd, że dieta radnego nie stanowi ani dochodu ani przychodu w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Jest ona ekwiwalentem za utracony czas i rekompensatą ponoszonych w związku z wykonywaniem mandatu kosztów i wydatków. W tym ostatnim zakresie powołali się na orzecznictwo administracyjne. W konsekwencji uznali, że wliczenie diety B. W. do dochodu o którym mowa w art. 4 ust. 8 ustawy, skutkujące odmową udzielenia bonifikaty, nastąpiło z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z argumentacją zbieżną z przedstawioną w decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny między stronami. Skarżący wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działek określonych w wniosku, o prawie własności wraz z wnioskiem o udzielenie 90 % bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia złożyli w dniu [...]roku. W dniu [...]roku złożyli oświadczenie o dochodach wskazując w nim, że dochód na jednego członka rodziny wyniósł w drugim półroczu 2008 roku kwotę 2.633,15. W oświadczeniu tym podali wysokość średniej miesięcznej diety otrzymywanej przez B. W. z tytułu pełnienia funkcji radnej powiatowej w II półroczu 2008 roku – 952,66 zł. Równocześnie wyrazili pogląd, że ta ostatnia kwota nie stanowi dochodu w rozumieniu art. 4 ust. 8 ustawy. Organ I instancji dokonał przekształcenia prawa użytkowania wieczystego wnioskowanych działek w prawo własności i ustalił, że nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. To rozstrzygnięcie jest prawomocne. Ustalono także w oparciu o znajdujący się w aktach operat szacunkowy opłatę od przekształcenia w wysokości 127.700,00 zł oraz w oparciu o obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2009 roku ( MP nr 11, poz. 138 ) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w drugim półroczu 2008 roku – 2.666,77 zł. Dochód na jednego członka rodziny wnioskodawców został obliczony w oparciu o złożone przez nich oświadczenie, z tym że organy do dochodu tego wliczyły dietę, co skutkowało ustaleniem, że dochód ten wynosi 3.109,48 zł a więc przewyższa przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w drugim półroczu 2008 roku ( 2.666,77 zł ), co wyłącza możliwość przyznania wnioskowanej bonifikaty. Spór w sprawie zakończonej decyzją poddaną kontroli Sądu dotyczy właśnie sposobu ustalenia wysokości dochodu miesięcznego osiąganego na jednego członka rodziny skarżących, a konkretnie czy do tego dochodu wlicza się także dietę radnej. W przypadku bowiem gdyby dieta nie podlegała wliczeniu w dochód wyniósłby on w rodzinie skarżących 2.633,15 zł, co obligowałoby organ do przyznania bonifikaty przewidzianej art. 4 ust. 8 ustawy. Stosownie do art. 4 powołanej ustawy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia (...). Artykuł ten przewiduje w swoich dalszych uregulowaniach obligatoryjne bonifikaty w określonej wysokości. Zgodnie z ust. 8 art. 4 osobie fizycznej, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na jej wniosek 90 % bonifikaty od opłaty o której mowa w ust. 1, jeżeli nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę. Treść przepisu wskazuje zatem, iż udzielenie tej bonifikaty wymaga ścisłego ustalenia przeznaczenia terenu, a następnie ustalenia miesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny w gospodarstwie domowym i zestawienie go z wysokością przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w tym przepisie. Celem ustalenia miesięcznego dochodu członka rodziny organ orzekający jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Brzmienie art. 4, ust. 8 wskazuje, że osoba występująca o udzielenie bonifikaty ( jeżeli przesłanka przeznaczenia została spełniona), winna zostać wezwana do złożenia oświadczenia o wysokości dochodu, podając osoby stanowiące rodzinę pozostającą we wspólnym gospodarstwie domowym. Organ powinien wymagać, aby oświadczenie takie było złożone pod odpowiedzialnością karną, ponieważ w praktyce ma on ograniczone możliwości weryfikacji tych danych. Nie wyklucza to zdaniem składu orzekającego – zażądania od strony w razie wątpliwości stosownych zaświadczeń. W niniejszej sprawie strony złożyły stosowne oświadczenie w dniu [...]roku ( chociaż bez odpowiedzialności karnej ) podając, że dochód na jednego członka rodziny wynosi 2.633,15 oraz wysokość diety B.W. Zdaniem Sądu organy dysponowały więc materiałem dowodowym niezbędnym dla obliczenia dochodu o którym mowa w art. 4 ust. 8. Co do sposobu obliczenia tego dochodu, a więc objęcie nim także diety z tytułu pełnienia funkcji radnej przez B. W., Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego. W tym zakresie przede wszystkim należy stwierdzić, że ustawa z 29 lipca 2005 roku o przekształceniu (...) nie zawiera własnej, legalnej definicji dochodu. Jednakże bonifikata przewidziana art. 4 ust. 8 dotyczy wyłącznie osób fizycznych, z tego powodu dla wykładni pojęcia "dochód" użytego w tym przepisie należy stosować przepisy ustawy z dnia 26 lipca 1991 roku o podatku dochodowym od osób fizycznych. Artykuł 9 ust. 1 tej ustawy stanowi, że opodatkowaniu podatkiem dochodowym podlegają wszelkiego rodzaju dochody z wyjątkiem dochodów wymienionych w art. 21 (...). oraz dochodów, od których na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej zaniechano pobierania podatku. Z kolei art. 21 ust. 1 pkt 17 ustawy o podatku (...) stanowi, że wolne od podatku dochodowego są diety oraz kwoty stanowiące zwrot kosztów, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich – do wysokości nie przekraczającej miesięcznie kwoty 2.280 zł. Analiza tych dwóch przepisów prowadzi do wniosku, że skoro opodatkowaniu podlegają wszystkie dochody, ale nie dochody wymienione w art. 21, wśród których w pkt 17 wymienione są diety oraz koszty (...) to diety są dochodem, tyle że nie podlegającym opodatkowaniu. Nadto stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o podatku dochodowym (...) źródłem przychodu jest m.innymi działalność wykonywana osobiście, a za przychody z takiej działalności uważa się przychody otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych lub obywatelskich, bez względu na sposób powołania tych osób, nie wyłączając odszkodowania za utracony zarobek, z wyjątkiem przychodów o których mowa w pkt 7 ( co nie dotyczy niniejszej sprawy ). W świetle wyroku NSA z dnia 7 października 1997 roku – III SA 253/96, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie U 6/97 uprawnionym wydaje się być twierdzenie, że sprawowanie funkcji radnego jest równoznaczne z wyczerpaniem zwrotu "osoba wykonująca czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelski". Podsumowując należy stwierdzić, że analiza powyższych przepisów doprowadziła Sąd do wniosku, że dieta i kwoty stanowiące zwrot kosztów (...) są dochodem nie podlegającym opodatkowaniu ( a więc w istocie równym przychodowi) w rozumieniu ustawy o podatku dochodowym. W świetle wyżej przedstawionego stanowiska identycznie rozumiany jest dochód w art. 4 ust. 8. Oznacza to, że zasadnie organy uwzględniły przy obliczaniu dochodu na potrzeby art. 4 ust. 8 dietę otrzymywaną przez B. W. Skoro zatem ustalony przez organy w sposób prawidłowy dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym ( 3.109,48 zł ) przekracza kwotę wskazaną jako graniczną w art. 4 pkt 8 ustawy dla zastosowania 90 % bonifikaty to skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.).