II SA/Gl 1078/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2018 r. sprawy ze skargi "A" w C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] nr [...] Prezydent Miasta C., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 124 ust. 1 i ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w C., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą [...] stanowiącej własność "A" przez udzielenie "B". z siedzibą w W. zgody na realizację inwestycji celu publicznego pt.: "[...] projektowanej w C. przy ul. [...] na kratownicowym slupie energetycznym". Odwołanie od tej decyzji złożyła "A", zarzucając orzekającemu organowi pominięcie faktu, że działka nr [...] jest pasem drogowym, do którego winien mieć zastosowanie przepis art. 33 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, który odsyła do ustawy prawo o drogach publicznych oraz podnosząc, iż planowana inwestycja może zostać zrealizowana w inny sposób niż przez ograniczenie prawa do nieruchomości podmiotu prywatnego. Wojewoda Śląski, decyzją z [...]. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i działając na podstawie art. 124 ust. 1 i ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami orzekł, zgodnie z treścią wniosku złożonego przez "B" oraz postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...]. nr [...], o ograniczeniu sposobu korzystania z części (o pow. 2 m2 w pasie zieleni) opisanej wyżej nieruchomości, przez udzielenie "C". z siedzibą w W., zezwolenia na przeprowadzenie przez nią kabla zasilającego (długości około 2 m), od istniejącego na ww. działce złącza energetycznego należącego do "C", do inwestycji celu publicznego tj. [...], lokalizowanej na działce nr [...] na istniejącym słupie energetycznym przy ul. [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono ponadto iż wbrew twierdzeniu odwołującej, działka nr [...] nie mieści się w żadnej z kategorii dróg publicznych wskazanych w art. 2 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych, wobec czego w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 33 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, który wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 124 ust. 1, ust. 1b i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Błędnie jednak sformułowano sentencję decyzji, zezwalając w istocie na realizację inwestycji celu publicznego - [...] projektowanej w C. przy ul. [...] na kratownicowym słupie energetycznym, podczas gdy, zgodnie z wnioskiem inwestora, przedmiotem jest wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez umieszczenie na jej części kabla energetycznego o długości około 2 m (mającego zasilać tę stację). Tym samym konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o ograniczeniu sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości zgodnie z treścią wniosku, zebranym materiałem dowodowym oraz postanowieniem z [...]. nr [...] o uzgodnieniu projektu decyzji administracyjnej nr [...]. Przedmiot postępowania wyznacza wniosek strony i organ administracji nie może dokonywać w tym zakresie żadnych modyfikacji. W skardze z [...] r. "A" podnosi, iż planowana inwestycja może zostać zrealizowana w inny sposób niż ograniczenie jej prawa do nieruchomości, poprzez wykorzystanie terenu, którego właścicielem jest Gmina C.. Wskazuje także na naruszenie art. 124 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem ingerencja w treść decyzji organu I instancji (odmienne sformułowanie sentencji w decyzji organu odwoławczego) spowodowała jej sprzeczność z uzgodnieniem dokonanym przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie wskazując w szczególności na to, że art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje organowi, prowadzącemu na jego podstawie postępowanie, upoważnienia do wszechstronnego badania uciążliwości inwestycji realizowanej na konkretnej nieruchomości. Badanie to nie może wykraczać poza unormowanie powołanego wyżej przepisu oraz art. 112 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że niedopuszczalne jest formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w tej ustawie, przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w ww. przepisach (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2009r. sygn. I OSK 185/09, z 23 marca 2017 r., sygn. I OSK 99/17 i z 27 września 2017r. sygn. I OSK 3201/15). Ponadto wyjaśnia, że postanowieniem z [...]. nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej uzgodnił w całości projekt decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta C. nr [...] "poprzez udzielenie "B" zezwolenia na umieszczenie na nieruchomości kabla energetycznego zasilającego [...], której instalacja projektowana jest w C. przy ul. [...] na kratownicowym slupie energetycznym", nie zaś - jak wskazano w uchylonej decyzji z [...]. na "realizację inwestycji celu publicznego tj. budowę [...] projektowanej w C. przy ul. [...] na kratownicowym slupie energetycznym". Uchylenie ww. decyzji i zmiana jej sentencji doprowadziła zatem do usunięcia rozbieżności istniejącej między treścią decyzji organu I instancji a treścią postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. W decyzji organu odwoławczego nie zmieniono obszaru, którego dotyczy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (2 m2 w pasie zieleni). Wyeliminowano jedynie wskazane w decyzji Prezydenta Miasta C., ograniczenie czasowe jej zajęcia (umieszczenie kabla w okresie jednego dnia roboczego). Nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku lub terminu jest bowiem dopuszczalne wyłącznie, gdy przepis prawny będący podstawą wydania tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązku wskazania terminu, to ustalenie takiego terminu na podstawie powyższego przepisu, byłoby działaniem bez podstawy prawnej, sprzecznym ponadto z samym celem tej regulacji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2016r., sygn. I OSK 3500/15 i z 6 lipca 2016r., sygn. I OSK 774/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 lutego 2015r. sygn. II SA/G1 1137/14). Natomiast wskazany w uchylonej decyzji obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłoczni po zakończeniu robót oraz każdorazowego udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii znajdujących się na niej ciągów, przewodów i urządzeń, j wynika bezpośrednio z przepisów prawa (art. 124 ust. 4 i ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie je zatem przedmiotem rozstrzygania o nim przez organ w drodze decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121, dalej: u.g.n.), starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z ust. 3 art. 124 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Ze względu na charakter inwestycji trzeba wskazać także na ust. 1b art. 124 u.g.n., zgodnie z którym w zakresie urządzeń łączności publicznej decyzję w sprawie zezwolenia wydaje się w uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Decyzja ta może być również wydana w przypadku braku planu miejscowego lub gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana. Analiza przytoczonych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, iż wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wymaga spełnienia łącznie następujących przesłanek: po pierwsze - projektowana inwestycja pozostaje w zakresie przedmiotowym hipotezy normy zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n.; po drugie – - ograniczenie sposobu korzystania pozostaje zgodne z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odstępstwo od tego wymogu jest przewidziane dla "urządzeń łączności publicznej" i polega na tym, że decyzja może być wydana mimo braku planu miejscowego bądź też w sytuacji, w której decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana; po trzecie - właściciel (użytkownik wieczysty) nie wyraża zgody na jej realizację na jego działce; po czwarte – udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami inwestora z właścicielem (użytkownikiem wieczystym). Jak wynika z akt sprawy, w przedmiotowej sprawie wszystkie przesłanki zostały spełnione. Projektowana inwestycja polega na przeprowadzenie przez rzeczoną nieruchomość kabla zasilającego (długości około 2 m), od istniejącego na działce nr [...] złącza energetycznego (należącego do "C") do [...] (inwestycja celu publicznego), zlokalizowanej na działce nr [...] na istniejącym słupie energetycznym przy ul. [...]. Chodzi zatem o inwestycję pozostającą w "zakresie urządzeń łączności publicznej" w rozumieniu art. 124 ust. 1b u.g.n. Przeprowadzenie kabla zasilającego o długości ok. 2 m. nie powoduje zmiany zagospodarowania przestrzennego, wobec czego nie wymaga uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 2 u.p.z.p.). Na jej realizację nie trzeba uzyskać pozwolenia budowlanego (art. 29 ust. 1 pkt. 20a, pkt. 20b Pr. bud.), nie podlega także zgłoszeniu robót budowlanych (nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Ze względu na to, że stanowi ona "urządzenie łączności publicznej" w przedmiotowej sprawie decyzja w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. może być w wydana mimo tego, że brak jest planu miejscowego obejmującego teren, a którym będzie usytuowana. Natomiast, jak zaznaczono wyżej, w tym przypadku decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana. Jak wynika z akt sprawy, inwestor zwracał się do "A" o udzielenie zgody na prowadzenie na działce nr [...] ww. prac, jednakże ta zdecydowanie odmówiła, wskazując na możliwość usytuowania kabla na innej działce, należącej do Gminy C.. Wobec zdecydowanej postawy "A" nie było w ogóle możliwe przystąpienie do rokowań, zatem ostatni z wymienionych warunków należy uznać za spełniony. Sąd nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze z przyczyn następujących. Brak jest podstaw do akceptacji stanowiska skarżącej jakoby postanowienie uzgadniające Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej dotyczyło innej inwestycji, aniżeli wydana w sprawie decyzja. Z treści tego aktu wyraźnie wynika, ze przedmiotem uzgodnienia jest ograniczenie sposobu korzystania przez "A" z nieruchomości poprzez udzielenie "B". zezwolenia na umieszczenie na nieruchomości kabla energetycznego, zasilającego stację bazową telefonii komórkowej. Wobec tego nie ma żadnych rozbieżności miedzy treścią zaskarżonej decyzji, w której skorygowano przedmiot sprawy, a tym postanowieniem. Nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy to czy planowana inwestycja może być zrealizowana w innym miejscu, skoro inwestor wskazał działkę nr [...] i wskazanie to (wniosek) inwestora w tym zakresie jest dla organu wiążący. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.