II SA/Gl 1078/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Asesor WSA Tomasz Dziuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Wnioskiem z dnia 4 maja 2020 r. A.L. (dalej jako skarżący) wystąpił do Prezydenta Miasta Z. (dalej też jako Prezydent) o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego budynku handlowo-usługowego, zlokalizowanego na nieruchomości obejmującej działki nr 1 , 2 , 3 , 4 , i 5 km. 49 obręb Z. na dom pogrzebowy, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prezydent Miasta Z. , wydanym na podstawie art. 219 Kpa postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, iż przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Z. dla obszarów obejmujących część południowo-zachodnią i śródmieście - etap II zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urzędowy Woj. Śląskiego z 2018 r., poz. 2575, dalej jako m.p.z.p. lub plan). Zgodnie z zapisami tego planu działka nr 1 (na której zlokalizowany jest objęty wnioskiem budynek usługowo-handlowy) znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 20MNU, tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. W § 27 ust. 1 tekstu planu wskazano, iż dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 20MNU ustala się przeznaczenie: 1) podstawowe pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową z zakresu: handlu, gastronomii, opieki zdrowotnej, obsługi prawnej, finansowej i ubezpieczeniowej, obsługi projektowej, informatyki, rzemiosła usługowego, działalności poligraficznej, pocztowej i kurierskiej, edukacji, działalności związanej z obsługą rynku nieruchomości, działalności związanej z kulturą, rozrywką, sportem i rekreacją oraz funkcji biurowych; 2) uzupełniające pod pojedyncze budynki garażowe, budynki gospodarcze, miejsca parkingowe. Tym samym Prezydent uznał, że zmiana sposobu użytkowania objętego wnioskiem obiektu budowlanego na dom pogrzebowy jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, gdyż planowany rodzaj usługi nie mieści się w zakresie usług ustalonych w przeznaczeniu podstawowym dla przedmiotowego terenu. W zażaleniu na to postanowienie skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie zaświadczenia potwierdzającego zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami planu, zarzucił, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem: - art. 77 w zw. z art. 80 Kpa poprzez przyjęcie, iż zamierzona zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-usługowego nie jest zgodna z ustaleniami planu w sytuacji, gdy wskazany we wniosku przedmiot działalności w postaci usług pogrzebowych pozostaje z nim zgodny, - art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle w zw. z § 27 ust. 1 pkt 1 planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną interpretację pojęcia rzemiosła usługowego i uznanie, że nie obejmuje ono usług pogrzebowych, podczas gdy mieszczą się one w ustawowej definicji pojęcia rzemiosła i nie zostały wyłączone z tego pojęcia ani w ustawie, ani w tekście planu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej też jako SKO lub Kolegium) zażalenia tego nie uwzględniło i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa postanowienie organu pierwszej instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazało, że rozpoznanie wniosku o wydanie zaświadczenia wymagało dokonania przez Prezydenta interpretacji obowiązującego planu miejscowego. Zajęte przez ten organ w wyniku dokonanej interpretacji stanowisko, że wskazany we wniosku rodzaj usługi nie mieści się w zakresie usług wymienionych w przeznaczeniu podstawowym dla terenu planu oznaczonego symbolem 20MNU, należy zdaniem Kolegium uznać za prawidłowe. Wbrew twierdzeniom sformułowanym w zażaleniu zamierzonego (wnioskowanego) sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie można zaliczyć zdaniem SKO do rzemiosła użytkowego, o jakim mowa w analizowanym m.p.z.p. Mianem rzemieślników określa się osoby fizyczne, które wykonują działalność gospodarczą i robią to we własnym imieniu i na własny rachunek, a także z udziałem pracy własnej. Dodatkowo, w celu wykonywania zawodu rzemieślniczego muszą mieć odpowiednie kwalifikacje zawodowe, poparte właściwymi dokumentami. Kwalifikacje niezbędne do wykonywania zawodów rzemieślniczych legitymizowane są przez świadectwo przyznawane po ukończeniu szkoły wyższej lub ponadgimnazjalnej o profilu technicznym lub artystycznym (które potwierdza umiejętności związane z konkretnym rzemiosłem), dyplom mistrza w zawodzie, tytuł robotnika lub świadectwo czeladnicze oraz specjalne zaświadczenie o umiejętnościach zawodowych. Zawody rzemieślnicze wyróżniają się prowadzeniem działalności na niewielką skalę. Charakteryzuje je też mniejsza uciążliwość środowiskowa lub społeczna, niż ta związana z przemysłem czy masową produkcją. Dalej powołując się ma orzecznictwo sądowe Kolegium stwierdziło, że proponowanej do wprowadzenia na wskazanym we wniosku terenie i budynku handlowo-usługowym działalności nie można zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych czy standardowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie SKO, reprezentowany przez adwokata skarżący wniósł o jego uchylenie. Zarzucił, że zostało ono wydane z naruszeniem: 1) przepisów postępowania art. 77 w zw. z art. 80 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-usługowego położonego w Z. przy ul. [...] na dom pogrzebowy nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z.dla obszarów obejmujących część południowo-zachodnią i śródmieście - etap II (zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] r., Dz. Urzędowy Woj. Śląskiego z 2018 r., poz. 2575), podczas gdy wskazany we wniosku przedmiot działalności w postaci usług pogrzebowych pozostaje z nim zgodny; 2) prawa materialnego w postaci art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2018 r., poz. 1267 ze zm., dalej ustawa o rzemiośle) w zw. z § 27 ust. 1 pkt 1 planu, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną interpretację pojęcia rzemiosła usługowego i uznanie, że nie obejmuje ono usług pogrzebowych, podczas gdy mieszczą się one w ustawowej definicji pojęcia rzemiosła i nie zostały one spod tego pojęcia wyłączone w ustawie, ani w przedmiotowym planie, przy uwzględnieniu przywołania tego pojęcia w planie wśród ogólnej działalności usługowej; 3) przepisu postępowania w postaci art. 217 § 1 i 2 pkt 1 Kpa w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej jako Prawo budowlane), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność z ustaleniami obowiązującego planu, zamierzonej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowo-handlowego zlokalizowanego na nieruchomości obejmującej działki nr ewid. 1 , 2 , 3, 4 , 5 na dom pogrzebowy, mimo obowiązku w tym zakresie wobec treści zakresu dozwolonego sposobu użytkowania obszaru, na którym położony jest przedmiotowy budynek handlowo-usługowy, zgodnego z zamierzoną działalnością; 4) przepisów prawa materialnego w postaci art. 2 oraz art. 8 Prawa przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292), które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez bezzasadną odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia skutkującą uniemożliwieniem skarżącemu prowadzenia działalności gospodarczej w obszarze usług pogrzebowych. W uzasadnieniu zaakcentowano, że w świetle definicji rzemiosła zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1898 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2020 r., poz. 2159), usługi pogrzebowe mieszczą się w pojęciu rzemiosła usługowego, o jakim mowa w analizowanym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że skarżący dysponuje posiadającą odpowiednie kwalifikacje kadrą pracowniczą, która zajmować się będzie realizacją czynności usługowych z chwilą rozpoczęcia działalności. Podkreślono też, że analizowany plan nie zawiera definicji rzemiosła usługowego i dlatego też przesądzająca powinna być przy rozstrzygnięciu sprawy ustawowa definicja rzemiosła. Nadto, skoro plan nie precyzuje jaki rodzaj działalności gospodarczej jest dopuszczalny w ramach pojęcia "rzemiosła usługowego", to zapis ten nie powinien być interpretowany na niekorzyść inwestora, gdyż prowadziłoby to jednocześnie do ograniczenia prawa własności oraz swobody działań gospodarczych. W odniesieniu do treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia podkreślono, że analizowany plan nie odwołuje się w istotnej dla rozpoznania sprawy części do stopnia uciążliwości proponowanej działalności gospodarczej. Argumentacja SKO nie jest zatem w tym przedmiocie trafna. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podkreśliło, że proponowanej zmiany użytkowania istniejącego budynku usługowo-handlowego na dom pogrzebowy nie można zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych, czy standardowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową, w sytuacji gdy obejmowałaby ona m.in. wykorzystywanie chłodni do przechowywania zwłok. W piśmie procesowym z dnia 7 października 2020 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo powołał się na treść dołączonego do tego pisma certyfikatu na okoliczność odbycia przez skarżącego specjalistycznego szkolenia z zakresu sanitarnego przygotowania zwłok i kwalifikacji do wykonywania działalności w zakresie usług pogrzebowych. Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a to zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ustawa p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do jego wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy p.p.s.a. W świetle treści art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego rozpoznanie sprawy i rozstrzygnięcie skargi sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy proponowana zmiana sposobu użytkowania objętej wnioskiem nieruchomości i usytuowanego na niej budynku handlowo-usługowego na dom pogrzebowy jest zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie m.p.z.p. z dnia 28 marca 2018 r. w zakresie przewidzianego tym planem dla terenu oznaczonego w nim symbolem 20MNU przeznaczenia podstawowego zakresu usług - § 27 ust. 1 pkt 1 planu. W tym względzie podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności, że zawarte w tym przepisie wyliczenie dopuszczalnych na tym terenie usług ma zamknięty, a nie przykładowy charakter. Katalog tych usług nie może zatem podlegać rozszerzającej wykładni. Wśród tych wymienionych rodzajów działalności usługowych wymieniono również "rzemiosło usługowe". Jak to podkreślono przy tym w skardze, plan nie zawiera jednak definicji tego pojęcia (tego rodzaju działalności usługowej). W tym względzie skarżący powołuje się na definicję pojęcia rzemiosła zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o rzemiośle. Pomija jednak okoliczność, że analizowany przepis planu posługuje się innym pojęciem "rzemiosła usługowego", które ani w ustawie o rzemiośle, ani w innym obowiązującym akcie prawnym nie zostało zdefiniowane. W konsekwencji nie można, jak tego w praktyce domaga się skarżący, utożsamiać znaczenia pojęcia "rzemiosła usługowego" z pojęciem "rzemiosła" w rozumieniu przepisów ustawy o rzemiośle. Ponieważ pozostaje poza sporem i nie budzi wątpliwości, że proponowana przez skarżącego zmiana sposobu przeznaczenia obiektu handlowo-usługowego na dom pogrzebowy nie jest wymieniona wśród rodzajów usług w § 27 ust. 1 pkt 1 planu, to w praktyce uwzględnienie wniosku skarżącego w przedmiocie treści wnioskowanego przez niego zaświadczenia może wchodzić w rachubę jedynie w oparciu o dopuszczalną w planie działalność usługową w zakresie "rzemiosła usługowego". Skoro jak już wskazano, brak jest legalnej definicji tego pojęcia i nie można go utożsamiać z pojęciem "rzemiosła" w rozumieniu ustawy o rzemiośle, to brak jest też, zdaniem Sądu, podstaw do zanegowania stanowiska SKO, które w tym względzie odwołało się do powszechnego rozumienia pojęcia "rzemieślnika", w którym prowadzenie domu pogrzebowego niewątpliwie się nie mieści. Nadto skoro prowadzenie takiej działalności usługowej obejmuje nie tylko samo przygotowanie zwłok, które ewentualnie w określonych warunkach przy uwzględnieniu zakresu czynności wymienionych m.in. w posiadanym przez skarżącego certyfikacie (karta 22 akt sądowych) i np. w przypadku balsamowania zwłok, można by ewentualnie uznać za działalność rzemieślniczą w potocznym rozumieniu, to niewątpliwie z uwagi na jej charakter jest to inna działalność usługowa, niż te, które zostały wprost w analizowanym przepisie wymienione. Okoliczność ta (inny charakter działalności usługowej) ma zatem niewątpliwy wpływ na wykładnię treści użytego w § 27 ust. 1 pkt 1 planu pojęcia "rzemiosła usługowego". W tym kontekście podzielić trzeba stanowisko SKO, że wykładni tej należy dokonać również przy uwzględnieniu, że proponowanego rodzaju działalności związanego z przechowywaniem i przygotowaniem do pochówku zwłok ludzkich (w tym w chłodni) nie można zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych, czy też standardowych, typowych nie tylko dla zabudowy mieszkaniowej, ale i dla zabudowy usługowej. Z uwagi na specyficzny rodzaj tego rodzaju usług, odbiegają one niewątpliwie od charakteru usług, wymienionych wprost w analizowanym przepisie planu, co również należało mieć na uwadze przy wykładni jego treści. Wydaje się, że redagując tak kazuistyczny przepis organ uchwałodawczy umieściłby w nim również działalność usługową w postaci prowadzenia domu pogrzebowego, gdyby faktycznie na tym terenie taką działalność dopuszczał. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd nie znalazł podstaw do zanegowania dokonanej przez organy obu instancji wykładni § 27 ust. 1 pkt 1 obowiązującego planu zagospodarowania. Brak jest bowiem również podstaw do przyjęcia, że dokonując takiej wykładni organy dopuściły się naruszenia treści art. 2 i art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców, w sytuacji gdy były związane treścią obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa się m.in. przeznaczenie terenów. Z tych wszystkich względów, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. mr