II SA/Gl 1079/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi E. R.i S. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji dróg i autostrad oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta L. wystąpił do Starosty B. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, powołując się na zapis art. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach planowania i realizacji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). We wniosku określił działki, przez które planowana droga będzie przebiegać, charakterystykę parametrów technicznych drogi oraz powiązania z innymi drogami publicznymi, wskazując, iż będzie ona przedłużeniem istniejącej drogi gminnej dojazdowej, prowadząc ruch do [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Starosta B., działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia o 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji i inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80 poz. 721 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ustalił lokalizację drogi gminnej na nieruchomościach położonych w L. oznaczonych jako działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...] i [...], zatwierdzając projekt podziału nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi w taki sposób, że: działka [...] ulega podziałowi na działkę [...] - przeznaczoną pod drogę gminą i działkę [...] - stanowiącą resztę nieruchomości, działka: [...] ulega podziałowi na działkę [...] przeznaczoną pod drogę gminną i działkę [...] – stanowiącą resztę nieruchomości oraz działka [...] – na działkę [...] – pod drogę gminną i działkę [...] – pozostałą resztę nieruchomości oraz potwierdził, iż nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Gminy L. za odszkodowaniem, ustalonym w odrębnej decyzji przez Starostę B., na mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W decyzji poinformował, iż wydanie nieruchomości przewidzianych pod drogę gminna nastąpi z terminie 30 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna oraz ustalił wymagania określone w przywołanej w podstawie prawnej ustawie, a mianowicie wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi, linie rozgraniczające teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz wymagania dotyczące interesów osób trzecich. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej drogi wszczęto na wniosek inwestora, a strony postępowania zawiadomiono w formie obwieszczenia wywieszonego w Urzędzie Miasta L. oraz poprzez umieszczenie ogłoszenia w prasie lokalnej i na stronie internetowej. W trakcie wyłożenia dokumentacji strony nie wniosły uwag i zastrzeżeń. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. i S. R., reprezentowani przez pełnomocnika, właściciele podlegającej podziałowi działki Nr [...], w wyniku którego powstały działki [...] i [...], z których pierwsza została wywłaszczona z przeznaczeniem na realizację inwestycji drogowej. W odwołaniu wnieśli o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, podnosząc, iż ustawa w oparciu o którą rozpatrzono niniejszą sprawę, w myśl art. 1 określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, podczas gdy w przedmiotowej sprawie mowa o drodze wewnętrznej, tj. nie publicznej. W ocenie skarżących ustalona decyzją lokalizacyjną droga nie może pełnić funkcji drogi publicznej, gdy z jest to klasyczny przykład drogi dojazdowej do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, czyli w myśl art. 8 ustawy o drogach publicznych, stanowi przykład drogi wewnętrznej. Stosując zatem tę ustawę w przedmiotowej sprawie starosta naruszył art. 1 tej ustawy, a także wyrażoną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę praworządności. Nadto zarzucili Staroście B. naruszenie art. 7 i art. 8 oraz art. 77 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, dodając, że z akt sprawy wynika, iż nie rozpatrywano natężenia ruchu na planowanej drodze, opierając się jedynie na danych podanych w oświadczeniu inwestora, co jest sprzeczne z art. 7 – kodeksową zasadą prawdy obiektywnej oraz art. 8 Kodeksu – zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych. Nadto poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, Starosta naruszył art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji uchybia art. 107 § 3 tegoż Kodeksu. Mając na uwadze powyższe zastrzeżenia uznali, że odwołanie jest w pełni uzasadnione. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda [...], powołując w podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ pierwszej instancji wydał kwestionowaną decyzję wskutek przeprowadzenia postępowania z wniosku inwestora złożonego w dniu [...] r. W jego ramach, zgodnie z przewidzianą w ustawie procedurą organ zawiadomił w drodze obwieszczenia o wszczęciu postępowania poprzez umieszczenie go na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta, oraz publikacji na łamach prasy – "[...]" powiadamiając w nim o miejscu, gdzie strony mogły zapoznać się z aktami sprawy oraz składać wnioski i uwagi, a po zakończonym postępowaniu, także w drodze obwieszczenia i ogłoszeń w prasie, zawiadomił o wydaniu przedmiotowej decyzji, wysyłając jednocześnie zawiadomienia o wydaniu tej decyzji dotychczasowym właścicielom nieruchomości wraz z informacją o miejscu, gdzie można się z nią zapoznać. Podstawę prawną wydania kwestionowanej decyzji stanowił art. 2 ust. 1, art. 7, art. 12, art. 16 ust. 2 art. 19 ust. 4 ustawy przywołanej w podstawie prawnej decyzji. W odniesieniu do zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu uznał je za nieuzasadnione. Nie podzielił zarzutu braku zasadności zastosowania wymienionej powyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wskazując, iż z inicjatywą lokalizacji drogi występuje właściwy zarządca drogi, składając odpowiedni wniosek o lokalizację drogi do właściwego miejscowo starosty. Zgadzając się z argumentacją, iż przedmiotowa ustawa dotyczy lokalizacji dróg publicznych, a zaliczenie do danej kategorii droga uzyskuje na podstawie stosownej uchwały rady gminy, dodał, że żadna z ustaw nie nakłada obowiązku "wyprzedzającego" zaliczania planowanych dróg, a nawet już istniejących dróg do kategorii dróg publicznych. Ocenę i potrzebę lokalizacji drogi w danym miejscu ustawodawca pozostawił zarządcy dróg, dając mu prawo występowania z takim wnioskiem. Informacje o natężeniu ruchu na planowanej drodze (zawarte we wniosku) nie stanowią przesłanki do oceny jego zasadności. Przepisy powołanej ustawy nie upoważniają orzekających w sprawie organów do oceny racjonalności lub słuszności proponowanych we wniosku rozwiązań. Dokonując analizy zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia prawa, uznając jednocześnie, że przedmiotowa decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa. Podkreślił, że zarówno wniosek Burmistrza Miasta L., jak również przeprowadzone postępowanie w sprawie uwzględniło zasady przewidziane w powoływanej ustawie, a wydana w sprawie ustawa zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa we wskazanych przepisach. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy nie znalazł podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji. W skardze do sądu administracyjnego E. i S. R., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie prawa materialnego, czyli art. 1, art. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 1, art. 7 i art. 8 ustawy o drogach publicznych a także naruszenie prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracyjnym z mocy art. 6, art. 7 , art. 8 art. 77 art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy, co stanowi istotne naruszenie porządku prawnego i stanowi podstawę do uchylenia. Dodatkowo zarzucili temu organowi naruszenie spoczywających na nim obowiązków, zaznaczając, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest krótkie, lakoniczne i ogólnikowe. Skarżący dodali, że w odwołaniu zarzucili błędne zastosowanie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odnosząc się do definicji drogi publicznej zawartej w ustawie o drogach publicznych, a także zwracając uwagę na niezbędne warunki, które muszą być spełnione dla uznania takiego charakteru drogi. Wykazując, iż planowana droga nie spełnia tych warunków, podkreślili, że jest to "klasyczny przykład drogi dojazdowej do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców". W ocenie skarżących, organy stosując tę ustawę w rozpatrywanej sprawie naruszyły i złamały zasadę praworządności. Dodatkowo skarżący wskazali, iż interpretacja przedmiotowej ustawy (w zakresie zaliczenia drogi do określonej kategorii) dokonana przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji jest niedopuszczalna. W ich ocenie nie ma uzasadnienia zastosowanie tej ustawy w przypadku, gdy planowana droga nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Podobnie nie mogą podzielić stwierdzenia organu, iż nie ocenia on racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku. Oparcie się organów, w zakresie przewidywanego natężenia ruchu na planowanej drodze, jedynie na deklaracjach inwestora, uznali za naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakwestionowali także ocenę organu drugiej instancji potwierdzającą prawidłowość decyzji pierwszej instancji i jej zgodność z art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 1 specustawy. W ich ocenie dokonywanie oceny poprawności decyzji tylko w oparciu o wskazane powyżej przepisy jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, że poddana kontroli w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Wskazać przyjdzie, że kontrolowane decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Na podstawie art. 1 tej ustawy, określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach krajowych (t.jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.), w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Uwzględniając stan prawny na dzień wydania decyzji ostatecznej, a wiec na dzień [...] r. trzeba stwierdzić, iż wymieniona na wstępie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r., została zmieniona ustawą właśnie z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Jednak na mocy art. 8 tej ustawy, weszła ona w życie 14 dni od dnia ogłoszenia, które nastąpiło w Dzienniku Ustaw z dnia 26 sierpnia 2008 r., czyli sama ustawa w nowym, zmienionym brzemieniu weszła w życie dopiero 10 września 2008 r. Tak więc w dacie ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego obowiązywała wersja sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. . Zgodnie z zapisem art. 2 wymienionej ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania - wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek właściwego zarządcy drogi. Dalsze artykuły zawarte w rozdziale 2 tej ustawy – pn. Lokalizacja drogi- szczegółowo określają procedurę przewidzianą w przypadku realizacji inwestycji – drogi gminnej. Nie ulega wątpliwości, że wnioskiem z dnia [...] r. zarządca drogi- Burmistrz Miasta L. wystąpił, zgodnie z art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, z wnioskiem o ustalenie lokalizacji drogi, dołączając wymagane opinie – Zarządu Powiatu B. (postanowienie z dnia [...] r.) oraz Zarządu Województwa (uchwala z dnia [...] r.). Złożony wniosek zawierał wymagane w przepisie art. 5 ustawy dokumenty – niezbędne mapy w wymaganej skali, analizy oraz mapy zawierające projekty podziału nieruchomości przeznaczonych pod projektowaną drogę. O postępowaniu w niniejszej sprawie ogłoszono w prasie, Internecie oraz na tablicy ogłoszeń zarówno na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji drogi gminnej w L., jak również wydania decyzji o ustaleniu takiej lokalizacji (decyzja Starosty) czy też utrzymania tej decyzji w mocy decyzją Wojewody. Nadto w przypadku właścicieli podlegających podziałowi nieruchomości przeznaczonych pod projektowaną drogę dodatkowo przesłano im informację o wydaniu w dniu [...] r. decyzji nr [...] o lokalizacji drogi publicznej oraz o wydaniu decyzji drugoinstancyjnej (zawiadomienie z dnia [...] r.). W tym zakresie, w zakresie przewidzianej ustawą procedury, Sąd nie stwierdził więc żadnych uchybień. W przedstawionym zakresie decyzja organu pierwszej instancji nie narusza art. 7 cytowanej ustawy, dlatego też nie narusza tego przepisu także decyzja zaskarżona organu drugiej instancji, utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dróg krajowych nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej (zob. wyrok WSA Warszawa- IV SA/Wa z 9 listopada 2006 r.) Z tego też powodu zastrzeżenia skarżących odnośnie przyjęcia przewidywanego natężenia ruchu na tej projektowanej drodze wskazanego przez inwestora, bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania sprawdzającego i wyjaśniającego te dane, nie mogły odnieść skutku. Organy orzekające w sprawie mają jedynie dokonać oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi publicznej nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. W tym zakresie dokonały takiej oceny, i ocena ta, w uznaniu Sądu, nie narusza prawa. Wprawdzie przyjdzie wskazać na pewną niekonsekwencję ustawodawcy. W art. 1 ustawy wskazuje on, że ustawa określa postępowanie w zakresie inwestycji dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a zgodnie z jej art. 2 drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne, przy czym o zaliczeniu do określonej kategorii decyduje uchwała np. rady gminy w przypadku dróg gminnych. Nie można jednak wymagać, aby była to uchwała wyprzedzająca budowę takiej drogi. Na etapie lokalizacji i realizacji drogi o charakterze drogi decyduje wyłącznie wniosek jej zarządcy, który w samym wniosku nadaje jej przewidywany charakter. Biorąc pod uwagę, że cała procedura jest niewątpliwie ściśle określona w przedmiotowej ustawie, organy nie naruszyły przywidzianej procedury, a możliwości kontroli tej decyzji, zgodnie z obowiązującą w dacie orzekania ustawą, bardzo ograniczone, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.