II SA/Gl 1079/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w J. decyzją z [...] r. nakazał R. M. zam. w J. przy [...], sprawcy samowoli budowlanej rozbiórkę wybudowanego budynku gastronomicznego - baru na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w J. W wyniku prowadzonego postępowania oraz kontroli w terenie w dniu [...] r. stwierdzono że, na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w J. postawiony lokal gastronomiczny. Inwestorem jest R. M., która nie posiada pozwolenia na budowę, a jedynie decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. Obiekt ma charakter typowy, został złożony z elementów gotowych, natomiast usytuowany w nim lokal gastronomiczny składa się z sali konsumpcyjnej z barem, zaplecza oraz magazynu. Obiekt jest użytkowany. Działka, na którym znajduje się obiekt, jest własnością Przedsiębiorstwa Komunikacji Miejskiej w J. Strona dzierżawiła ten teren od 1996 r. Obecny właściciel działki pismem z dnia [...] r. wygasił umowę z uwagi na upływ okresu czasu, na jaki została zawarta. Ponieważ inwestycja ta jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] r. oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, zastosowano przepis art.48 ust. 2 i ust. 3 pr. bud. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB nałożył na stronę obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów (projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) w terminie do dnia [...] r. w celu legalizacji w/w lokalu gastronomicznego. Ponieważ zobowiązana R. M. nie przedłożyła wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie, zastosowano przepis art. 48 ust. 1 pr. bud. nakazując rozbiórkę tego obiektu. [...]WINB decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał ww. rozstrzygnięcie PINB w całości w mocy. W uzasadnieniu [...]WINB podkreślił, że organ I instancji nie wykluczył możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu i w tym celu, postanowieniem z dnia [...] r., wstrzymał roboty budowlane i w terminie do [...] r. zobowiązał inwestorkę do sporządzenia i przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 pr. bud. Bezspornym jest, że strona dokumentów tych nie przedłożyła do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy. Tym samym uniemożliwiła rozpatrywanie przez ten organ kwestii ewentualnej legalizacji obiektu wobec tego, że o tym, czy byłaby ona możliwa, decydowała treść przedmiotowych dokumentów. W konsekwencji, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do nakazania rozbiórki obiektu, stanowiącego samowolę budowlaną. W skardze z [...] r. R. M. (dalej: Skarżąca) podnosi następujące zarzuty: 1/ naruszenie art. 7 w zw. z art. 85 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na pobieżnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz nieuwzględnieniu zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I Instancji, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji; 2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 6 w zw. z art. 7, 77 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności, polegającej na niewłaściwym zastosowaniu i błędnej wykładni przepisów prawa, będących podstawą wydania zaskarżonego orzeczenia, w tym: a) naruszenie przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji organu II instancji bez zapoznania się i uwzględnienia przedłożonej przez R. M. dokumentacji, obrazującej uzyskaną przez tę osobę zgodę na wybudowanie przedmiotowego budynku, który rzekomo jest samowolą budowlaną;  b) naruszenie przepisów postępowania - art. 8 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienie, w sposób pozbawiający obywatela jakiegokolwiek zaufania do organów państwa, stanowiący przejaw ewidentnej nierówności obywateli wobec prawa oraz przejaw zupełnie niedopuszczalnego i sprzecznego z jego istotą stosowania przez organ subiektywnego wyboru materiału dowodowego, a także poprzez pominięcie dowodów świadczących o braku samowoli budowlanej; c) naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 8 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez pominięcie faktu, że skarżąca od kilkudziesięciu lat korzysta z przedmiotowego budynku na cele działalności gospodarczej i w tym czasie żaden organ nie zgłaszał zastrzeżeń co do legalności posadowienia budynku. Skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji [...]WINB oraz wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi R. M. wyjaśnia, że przedmiotowy obiekt wybudowała zgodnie z prawem, kilkadziesiąt lat temu. Korzystała z niego przez wiele lat i nikt nie wnosił co do tego zastrzeżeń. Przedłożyła także niezbędne dokumenty, potwierdzające to, że nie dopuściła się samowoli budowlanej. Dokumenty te znajdują się w posiadaniu organu nadzoru budowlanego. Ponadto, jak twierdzi, przez wiele lat uzyskiwała pozwolenie na korzystanie z obiektu, wobec tego miała podstawy oczekiwać, że kolejna decyzja nie będzie się różniła od poprzednich. Okoliczności te świadczą, jej zdaniem, o naruszeniu zasady zaufania (art. 8 k.p.a.). Organ odwoławczy naruszył także zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 k.p.a., poprzez brak wezwania Skarżącej do dostarczenia ewentualnych dowodów po ustaniu przyczyny, która uniemożliwiła jej działanie w postępowaniu. Organ II instancji dysponował dowodem w postaci zaświadczenia lekarskiego. Jak z niego wynika, Skarżąca była niezdolna do działania w postępowaniu administracyjnym w okresie, w którym została zobowiązana do przedłożenia rzekomo brakującej dokumentacji budowlanej. Prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami kodeksu (np. art. 78 § 1, art. 79 k.p.a.), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 81 k.p.a.). Strona skarżąca w niniejszym postępowaniu była pozbawiona takiej możliwości, zarówno na etapie Il-instancyjnym, jak i przed organem I instancji. W ocenie Skarżącej, organ I instancji nie dokonał analizy sytuacji faktycznej i prawnej związanej z przedmiotowym budynkiem, a organ II instancji nie zweryfikował tej sytuacji, powielając błędy poprzednika. Wobec powyższego, utrzymanie przez organ II instancji decyzji organu I instancyjnego, które to orzeczenie jest dotknięte istotnym naruszeniem przepisów prawa formalnego, skutkuje także naruszeniem przez organ II instancji zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz w art. 7 Konstytucji RP. Decyzja [...]WINB narusza także zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), bowiem przytoczone uchybienia formalne skutkowały błędną subsumcją prawa materialnego poprzez nakazanie rozbiórki przedmiotowego budynku. Takie działanie organu jest niezgodne z prawem, ponieważ budynek ten istnieje od kilkudziesięciu lat. Co więcej, od tego czasu jest on ujęty w planie zagospodarowania przestrzennego miasta J. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 48 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, dalej: pr. bud.) organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie zawsze jednak nakaz rozbiórki obiektu zrealizowanego bez pozwolenia na budowę będzie wydawany ze względu na przewidziany przez ustawodawcę tryb legalizacji samowoli budowalnej, określony w art. 48 ust. 2 i 3 pr. bud. Jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 pr. bud.). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Natomiast w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 pr. bud.).Innymi słowy rzecz ujmując, jeśli postępowanie legalizacyjne nie doprowadziło do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego zobligowany będzie do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. W przedmiotowej sprawie, postanowieniem z [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 pr. bud. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. (PINB) nałożył na Skarżącą, sprawczynię samowoli budowlanej, obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych w art. 33 ust. 2 pkt. 1 i 2 pr. bud. ( cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), których ta nie przedłożyła w zakreślonym terminie (do [...] r.). W uzasadnieniu postanowienia wskazano na zgodność inwestycji z postanowieniami planu miejscowego oraz przepisami techniczno-budowlanymi, co w myśl art. 48 ust. 2 pr. bud. otwierało drogę do legalizacji samowoli budowlanej. Pismem z dnia [...] r., w związku z brakiem reakcji, PINB wezwał Skarżącą do wykonania ww. obowiązku, jednocześnie informując o skutkach zaniechania w tym względzie. Mimo tego nie przedłożyła ona wymaganych dokumentów. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego, mając na uwadze przepis art. 48 ust. 4 pr. bud. i związany charakter wskazanego tam rozstrzygnięcia, nie miał wyboru i musiał podjąć decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu. Nie znajdują uzasadnienia zarzuty przytaczane w skardze, które w istocie odwołują się do konieczności respektowania ukształtowanego stanu faktycznego. Stan ten, najogólniej rzecz ujmując, przedstawia się w ten sposób, że na rzecz Skarżącej została wydana decyzja o warunkach zabudowy ( z [...] r., w aktach administracyjnych), której przedmiotem był "obiekt tymczasowy, nietrwale związany z gruntem". Dysponowała ona także, w wyniku umowy dzierżawy zawartej ze Związkiem Komunalnym" Komunikacja Międzygminna" w J. (umowa z [...] r. w aktach administracyjnych) prawem do zagospodarowania części działki nr [...] na cele określone w tejże decyzji (budowa pawilonu gastronomicznego). Trzeba przy tym zauważyć, że umowa została zawarta na 3 lata z zastrzeżeniem dokonania rozbiórki obiektu przez Dzierżawcę po rozwiązaniu umowy (§ 2 ust. 1, 2 i 3 umowy). Nie budzi zatem większych wątpliwości to, że Skarżąca miała od początku świadomość nietrwałości (tymczasowości) dokonanej inwestycji. Ponadto, przedmiotowy obiekt, wbrew warunkom zabudowy, nie ma charakteru "tymczasowego", chociażby z tej racji, że jest trwale powiązany z gruntem i nie był przeznaczony do przeniesienia w inne miejsce. Zgodnie z art. 3 pkt. 5 pr. bud. tymczasowy obiekt budowlany jest przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem (np: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe). Ponadto, jak wynika z odwołania oraz skargi, a także innych dowodów zawartych w aktach sprawy, zamiarem Skarżącej nie było wybudowanie i eksploatacja obiektu tymczasowego. W tym stanie rzeczy, wobec nie stwierdzenia naruszeń prawa procesowego i materialnego, Sąd postanowił jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.