II SA/Gl 108/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi A. W. i T. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza na rzecz skarżących od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał A. i T. W. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego garażu na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości H., gm. Ł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu [...] r. inspektorzy stwierdzili, że na działce znajduje się garaż o wym. 4,80 m x 3,00 m i wys. ok. 2,19 m, a właściciele działki nie przedłożyli projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Do protokołu A. i T. W. zeznali, że garaż został wybudowany w roku [...], posiada konstrukcję nośną ścian oraz dachu drewnianą, ściany oraz brama garażowa zostały wykonane ze stalowych paneli grzejnikowych, dach kryty papą. Oświadczenie to uznano za wiarygodne. Zgodnie z posiadanym w aktach sprawy wypisem i wyrysem z planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ł., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] dnia [...] r. teren na którym zlokalizowana jest działka nr [...] oznaczony jest symbolem C 35 RP - jako tereny rolne bez prawa zabudowy. Zgodnie natomiast z zaświadczeniem Urzędu Miejskiego z dnia [...] r. znak [...] z dniem [...] r. przestał obowiązywać plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ł. zatwierdzony uchwałą Rady Miasta i Gminy Ł. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...] z [...] r.), w którym przedmiotowa działka zlokalizowana była na terenie oznaczonym symbolem 3RP - jako tereny upraw polowych. W ww. zaświadczeniu została zamieszczona również informacja, że w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ł., który obowiązywał do [...] r. na przedmiotowych działkach zakładano taki sam sposób użytkowania jak w planie miejscowym z [...] r. Zdaniem organu I instancji przedmiotowy obiekt budowlany, użytkowany jako garaż jest samowolą budowlaną. Dokonanie legalizacji ww. samowoli budowlanej jest jednak niemożliwe gdyż przedmiotowa zabudowa jest niezgodna zarówno z poprzednimi jak i obecnie obowiązującymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wnieśli A. i T. W., podnosząc, iż w dniu [...] r. na podstawie aktu notarialnego Nr [...] spisanego w Kancelarii Notarialnej w Z. przy ul. [...] nr [...] przed notariuszem B. G. stali się właścicielami nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...] o powierzchni [...] a [...] m kw. położonej we wsi H. gm. Ł. Jak wynika z aktu notarialnego nieruchomość była w dniu zawarcia umowy uzbrojona i zabudowana altanką drewnianą, garażem drewnianym i komórką wybudowanymi w roku [...]. Do umowy sprzedaży zostało dołączone zaświadczenie Urzędu Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] r. nr [...], z którego treści wynika, że w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ł. przedmiotowa nieruchomość o nr [...] położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem budownictwa letniskowego. Powoływanie się w decyzjach PINB na ustalenia planu, odmienne od wydanego przez Urząd Miasta i Gminy Ł. zaświadczenia z [...] r., nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, iż wobec odmiennych stwierdzeń w różnych zaświadczeniach wydanych przez ten sam urząd, przedmiotowe obiekty stanowią samowolę budowlaną. Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż obiekty powstały w [...] r. w warunkach samowoli budowlanej, w związku z czym na mocy art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. postępowanie administracyjne w sprawie tych obiektów oparte zostało o przepisy prawa budowlanego obowiązującego w dacie dokonania samowoli budowlanej - ustawy z dnia 24 października 1974 r. Przepisy tej ustawy dopuszczały zalegalizowanie obiektów budowlanych spełniających kryteria określone art. 37 ww. prawa budowlanego. Jednak art. 37 tego prawa stanowi o tym, że obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami znajdujący się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę - podlega przymusowej rozbiórce. W konsekwencji zatem ustalenia, że w kolejnych planach miejscowych działka nr [...] nie była i nie jest przewidziana pod zabudowę, nie zostały spełnione zostały przesłanki art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. a zatem organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Pismem z dnia [...] r. A. i T. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż działka nr [...] położona w miejscowości H. nie może zostać zabudowana, pominięcie faktu, iż w chwili gdy skarżący dokonali zakupu tejże nieruchomości była ona nieruchomością zabudowaną, pominięcie faktu, że miejscowy organ administracji tj. Urząd Miasta i Gminy w Ł. zaświadczeniem z [...] roku o znaku [...] stwierdził, iż działka nr [...] posiada symbol 8 MJ i stanowi tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem budownictwa letniskowego, brak wzięcia pod uwagę, iż ww. zaświadczenie stanowiło dla skarżących wyłączny dowód okoliczności, których ono dotyczyło i skarżący dokonując zakupu nieruchomości działali w zaufaniu do organów administracji publicznej i wreszcie błędne przyjęcie iż działka nr [...] położona w miejscowości H. stanowi i stanowiła grunt rolny i brak jest możliwości zalegalizowania ewentualnej samowoli budowlanej wbrew treści: -wykazu zmian gruntowych z dnia [...] r., w którym sposób użytkowania działki określony został jako "Bi" (budownictwo indywidualne), -księgi wieczystej prowadzonej przez SR w Z. KW nr [...] w której sposób korzystania z nieruchomości określono jako "inne tereny mieszkaniowe", -wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] r., w którym symbol użytku przedmiotowej działki to "Bi" (budownictwo indywidualne), -opisu i mapy z dnia [...] r. gdzie działka nr [...] określona jest jako rodzaj użytku "Bi" (budownictwo indywidualne). Ponadto skarżący wnieśli o wstrzymanie obowiązku dokonania rozbiórki obiektów do czasu rozpatrzenia skargi (wniosek ten został przez Sąd uwzględniony postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2009 r.) a także o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia przez Burmistrza Ł. wniosku skarżących o przekwalifikowanie działki nr [...] z działki o charakterze rolnym na działkę budowlaną. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie przytaczając i rozszerzając argumenty podniesione już uprzednio w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 22 lipca 2009 r. skarżący, na pytanie Sądu, wyjaśnili, że wniosek sformułowany w skardze, a odnoszący się do zawieszenia postępowania, nie dotyczy postępowania sądowego, w którym strony wnoszą o pozytywne dla nich zakończenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja wydana została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie dochowano w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają luki uniemożliwiające merytoryczną ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, że ani decyzja pierwszoinstancyjna, ani też zaskarżona decyzja wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie wykazują w sposób jednoznaczny, iż przedmiotowy garaż został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Organ I instancji ograniczył się w tej mierze do stwierdzenia, że skarżący, którzy nie byli w roku [...] inwestorami albowiem zakupili nieruchomość dopiero 8 lat później, nie przedłożyli projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Z akt nie wynika natomiast by, pomimo że skarżący kwestionowali tezę o samowoli, organ poczynił jakiekolwiek próby ustalenia czy w okresie przed realizacją garażu zostało na rzecz poprzednich właścicieli wydane stosowne pozwolenie na budowę bądź dokonano wówczas innych czynności. Kwestii tej nie wyjaśnił także organ drugoinstancyjny. W przypadku jednak gdyby istotnie do samowoli takiej doszło kluczowym w sprawie byłoby, w świetle art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., ustalenie czy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego dopuszczał i dopuszcza tego typu zabudowę, co umożliwiałoby legalizację obiektu, czy też istnienie obiektu z postanowieniami planu koliduje. Kwestia ta, w aspekcie kilku kolejno obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, przez żaden z orzekających w sprawie organów nie została wyjaśniona w sposób dostateczny. Wskazać w tym miejscu należy, że zdaniem organów przedmiotowa działka położona jest w strefie oznaczonej w tekście i na rysunku obecnie obowiązującego planu (uchwały z dnia [...] r.) symbolem C 35 RP – jako tereny rolne bez prawa zabudowy. Takiej treści zaświadczenie wydane w dniu [...] r. przez Urząd Miejski w Ł. zostało bowiem przedłożone organowi I instancji. Skład orzekający informacji tej nie jest jednak w stanie w świetle przedłożonych akt sprawy zweryfikować. Do zaświadczenia dołączono bowiem wprawdzie wypis i wyrys z planu jednakowoż bez wskazania na wyrysie gdzie położona jest działka skarżących. Cofając się wstecz w czasie należy wskazać, iż w okresie od [...] r. do [...] r. obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała z dnia [...] r.), w którym wedle kolejnego przedłożonego organowi zaświadczenia, wydanego przez Urząd w dniu [...] r., nieruchomość zlokalizowana była na obszarze oznaczonym symbolem 3RP – tereny upraw polowych. Także i to usytuowanie działki niemożliwe jest do weryfikacji bowiem także i w tym przypadku na wyrysie z planu nie oznaczono działki skarżących. Nadto dołączony fragment ustaleń dla strefy 3RP jest mniej rygorystyczny, zezwalając na terenach tych na utrzymanie stanu istniejącego użytkowania. Zaświadczenie, o którym mowa, stoi nadto w istotnej sprzeczności z zaświadczeniem, które strony przedłożyły u notariusza przy zawieraniu umowy. Zaświadczenie to, wydane [...] r. przez inspektora ds. budownictwa i opatrzone pieczątką Urzędu Miasta i Gminy Ł. stwierdza bowiem, iż działka nr [...], wówczas należąca jeszcze do Z. i S. W., położona jest, w myśl planu z [...] r. w strefie o symbolu 8 MJ – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem budownictwa letniskowego. Diametralna różnica pomiędzy obydwoma dokumentami w żaden sposób nie została przez orzekające w sprawie organy wyjaśniona, a w wydanych przez siebie decyzjach nie odniosły się do kwestii tej ani jednym słowem, dając wiarę jedynie zaświadczeniu wydanemu przez Urząd w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Wskazać jednak w tym miejscu należy, że w razie istnienia w obrocie prawnym dokumentów o sprzecznej treści organ administracji publicznej nie może dowolnie przychylić się do treści jednego z nich bez jednoznacznego wyjaśnienia, w przypadku zaświadczeń, wszystkich okoliczności zaświadczeniami tymi potwierdzonych. Nadto, w myśl art. 107 § 1 i 3 k.p.a., obligatoryjną częścią składową każdej decyzji administracyjnej (poza przypadkiem określonym w § 4 i 5 cytowanego artykułu) winno być m.in. uzasadnienie składające się z części faktycznej i prawnej. Uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Brak odniesienia się do przedłożonych przez strony dokumentów (ograniczając się w przypadku organu I instancji do zasygnalizowania, na użytek organu drugoinstancyjnego, w piśmie przewodnim przesyłającym odwołanie T. i A. W., iż wydana w roku [...] opinia-zaświadczenie jest cyt. "mało wiarygodna") niewątpliwie wskazany przepis narusza. Całkowicie niejasna jest też kwestia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie budowy. Jedno z zaświadczeń przedłożonych organowi I instancji przez Urząd Miejski w Ł. (z dnia [...] r.) wspomina wprawdzie, iż przed rokiem [...] na terenie tym też obowiązywał plan miejscowy, nie wskazuje jednak ani daty jego uchwalenia ani numeru uchwały, ani też nie przytacza odnoszących się do działki skarżących ustaleń ograniczając się do enigmatycznego stwierdzenia, iż w planie tym cyt. "zakładano taki sam sposób użytkowania jak w planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą RM Ł. Nr [...] z dnia [...] r.". Informacja ta bez jakiejkolwiek próby jej weryfikacji poprzez zbadanie tekstu i rysunku planu przyjęta została przez orzekające w sprawie organy i podana w uzasadnieniu wydanych decyzji. Dodatkowo, odnosząc się tym razem już tylko do wad uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej wskazać należy całkowity brak ustosunkowania się organu do złożonego przez strony odwołania i przedłożonych dokumentów obejmujących nie tylko zaświadczenie z [...] r., o którym mowa powyżej, lecz także kopię aktu notarialnego, wyrysu z mapy zasadniczej i nakazów płatniczych. Notabene także w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie ustosunkował się merytorycznie do przedkładanych przez strony dokumentów pomimo, że do skargi skarżący dołączyli jeszcze wykaz zmian gruntowych i wypis z rejestru gruntów, a także opis i mapę, potwierdzające, że działka oznaczona jest symbolem "Bi" oraz zawiadomienie o treści księgi wieczystej. W konsekwencji zaskarżoną decyzję, a także poprzedzające ją rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne uznać należy, zdaniem Sądu, za wydane bez rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, co powoduje konieczność wyeliminowania decyzji tych z obrotu prawnego. W ramach ponownego postępowania organ nadzoru budowlanego usunie powstałe w sprawie niejasności i wyda zgodne z prawem należycie umotywowane rozstrzygnięcie. Jednocześnie Sąd podkreśla, że nie przesądza w tym miejscu o trafności bądź bezzasadności nałożenia na skarżących zaskarżoną decyzją obowiązku rozbiórki. Wobec niewyjaśnienia w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i nieuprawnione. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.