II SA/Gl 108/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. W następstwie wniosków J. K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wszczął postępowanie w przedmiocie wykonania przez K. S. "odbudowy bramy wjazdowej" na działce Nr [a] położonej w K. przy ul. [...]. Postanowieniem tego Inspektora z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i § 3 kpa postępowanie to zostało zawieszone na wniosek pełnomocnika K. S., z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym w L. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia działki nr [b]. W uzasadnieniu postanowienia opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Organ stwierdził, że sporna brama o konstrukcji drewnianej zawieszona na stalowych słupach znajduje się na działce nr [b], stanowiącej część działki nr [a] przy ulicy [...] w K. będącej własnością Skarbu Państwa, ujawnionej w rejestrze gruntów jako droga. Droga ta nie została jednak zaliczona w drrodze uchwały Rady Gminy K. do dróg publicznych. W Sądzie Rejonowym w L. toczy się postępowanie o zasiedzenie przez I. i K. małżonków S. części działki nr [a], na której usytuowana jest przedmiotowa brama. Dalej organ orzekający stwierdził, że orzeczenie o zasiedzeniu ma deklaratoryjny charakter i może wskazać nowego właściciela działki nr [b], stanowiącej część działki nr [a], przy czym do nabycia tego może dojść z określoną datą. Przesądza to zdaniem organu pierwszej instancji, że działka na której usytuowana jest brama ma nieuregulowany stan prawny oraz o tym, iż kwestia ustalenia własności tej działki w drodze zasiedzenia stanowi zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia sprawy wykonania "odbudowy" bramy wjazdowej prowadzonej w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Nadto ustalenie właściciela nieruchomości ma wpływ na prawidłowe ustalenie stron postępowania legalizacyjnego. W zażaleniu na to postanowienie J. K. wniósł o jego uchylenie jako wydanego z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zarzucił, że adresatem decyzji legalizacyjnych może być nie tylko właściciel nieruchomości ale również inwestor, którym według jednoznacznych ustaleń jest w niniejszej sprawie K. S. Ewentualne orzeczenie o zasiedzeniu tego faktu nie zmieni. Dlatego też nie ma żadnego bezpośredniego związku pomiędzy tymi postępowaniami. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił omówione wyżej postanowienie organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem w tym zakresie. Jako podstawę tego orzeczenia wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdził, że zawieszenie postępowania ma w swojej istocie wyjątkowy charakter. W przypadku przyczyny zawieszenia o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 to wymieniona tam zależność od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd powinna być bezpośrednia. Powinna bowiem uniemożliwiać w ogóle wydanie w sprawie zasadniczej merytorycznego końcowego rozstrzygnięcia. Sytuacja taka nie zachodzi, gdy wynik rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego może mieć jedynie wpływ na treść rozpoznania sprawy. Sprawa o zasiedzenie zdaniem organu odwoławczego takiego charakteru nie ma, w sytuacji gdy decyzje w postępowaniu legalizacyjnym mogą być kierowane nie tylko do właściciela nieruchomości ale również do inwestora. Sprawa o zasiedzenie nie hamuje zatem rozpoznania sprawy w przedmiocie legalności wykonania robót budowlanych. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. S. wniósł o jego uchylenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) przez błędne przyjęcie, że ustalenie prawa do zabudowy nieruchomości nie ma znaczenia dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji oraz z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 100 § 1 kpa przez błędne przyjęcie, iż rozstrzygnięcie sprawy o zasiedzenie nie stanowi zagadnienia wstępnego dla wyniku sprawy administracyjnej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sprawa o zasiedzenie ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy budowlanej w sytuacji, gdy nie jest dopuszczalne nakładanie nakazu rozbiórki obiektu na podmiot nie władający samowolnie wykonanym obiektem lub urządzeniem. Nadto prawo własności działki na której usytuowana jest droga ma znaczenie dla ustalenia czy droga ta jest ogólnodostępna czy też jest drogą prywatną do której będą miały zastosowanie jedynie przepisy Kodeksu cywilnego. Gdyby była drogą wewnętrzną, ogólnodostępną to legalizacja bramy byłaby niemożliwa. Dalej zarzucono, że objęte postępowaniem roboty budowlane polegały jedynie na remoncie bramy a nie na jej odbudowie jak to przyjęły organy orzekające. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego remont nie wymaga pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Dodatkowo powołał się na uchwałę NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, zgodnie z którą w postępowaniu legalizacyjnym inwestor nie musi składać oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego też kwestia stwierdzenia przez sąd powszechny zasiedzenia działki nie może stanowić zagadnienia wstępnego w sprawie o legalizację robót budowlanych. W piśmie procesowym z dnia [...] r. uczestnik postępowania J. K. wniósł o oddalenie skargi przychylając się co do zasady do stanowiska organu odwoławczego. Podkreślił, że z żadnego przepisu Prawa budowlanego nie wynika aby rozstrzygnięcie sprawy legalizacji robót budowlanych było uzależnione od rozstrzygnięcia kwestii własności gruntu na którym roboty budowlane zostały zrealizowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada zdaniem Sądu obowiązującemu prawu. W świetle zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego należy stwierdzić, że postępowanie to toczy się w sprawie legalności wykonanych przez K. S. robót budowlanych związanych z bramą na działce stanowiącej i uwidocznionej w ewidencji gruntów jako droga. Jest to zatem postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Adresatem nałożonych w tym trybie obowiązków może być zgodnie z treścią art. 52 tego Prawa inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, którego postępowanie dotyczy i z którym związane są objęte postępowaniem roboty budowlane. Kolejność adresatów takich decyzji wymienionych w art. 52 nie jest przy tym zdaniem Sądu przypadkowa. W pierwszej kolejności ich adresatem powinien być zatem inwestor. Tylko w sytuacji gdy nie dysponuje on obiektem budowlanym (nie jest jego posiadaczem) i w konsekwencji nie byłby w stanie wykonać nałożonych na niego obowiązków, adresatem nakazów i obowiązków powinien być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. W sytuacji zatem gdy nie ulega wątpliwości kto jest inwestorem obiektu i gdy inwestor włada tym obiektem, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy legalizacyjnej czy podmiot ten jest jednocześnie właścicielem nieruchomości i usytuowanego na nim obiektu budowlanego. Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia zdaniem Sądu w niniejszej sprawie. Skarżący nie kwestionuje bowiem, iż to on wykonał objęte postępowaniem roboty budowlane i że jest samoistnym posiadaczem spornej bramy i nieruchomości na której jest usytuowana. O takim posiadaniu przesądza też jednoznacznie okoliczność, że wystąpił wraz z żoną o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości. Konieczną przesłanką zasiedzenia jest bowiem samoistne posiadanie (art. 172 § 1 kc w zw. z art. 336 i 337 kc). W konsekwencji dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie ma znaczenia czy skarżący jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji gdy właściciel nie sprzeciwiał się prowadzeniu sprawy. Nawet gdyby przyjąć, że kwestia własności może mieć w tej sprawie pewne znaczenie to należy stwierdzić, że właściciel jest ustalony i nie budzi wątpliwości (w księdze wieczystej ujawnionym właścicielem jest Skarb Państwa). Sprawa powinna być zatem rozpoznana według stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji publicznej. Odmienna konstatacja mogłaby wynikać jedynie z konkretnych przepisów, których strona skarżąca nie wskazała. Przy przyjęciu innego zapatrywania prawnego łatwo byłoby udaremnić (wstrzymać) prawie każde postępowanie z zakresu prawa budowlanego wszczynając postępowanie związane z prawem własności (bez względu na jego merytoryczną zasadność). Odmienna konstatacja byłaby ewentualnie możliwa (przy przyjęciu, że kwestia własności ma znaczenie dla legalizacji robót budowlanych) gdyby doszło np. do wydania w sprawie o zasiedzenie postanowienia zabezpieczającego interes skarżącego (na co strona skarżąca się nie powołuje). Należy też zważyć, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji brał udział Starosta L. jako reprezentant Skarbu Państwa. Nie istniała zatem obawa wystąpienia podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4, na którą powołał się organ pierwszej instancji. W konsekwencji zasadnie uznał zdaniem Sądu organ odwoławczy, że w sprawie nie zachodzi określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa zależność rozpoznania sprawy legalizacji robót budowlanych od rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie nieruchomości. Z tego też powodu nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Uchylenie postanowienia o zawieszeniu znajduje zatem również zdaniem Sądu oparcie w treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa. Zdaniem Sądu nie było przy tym potrzeby umorzenia postępowania w przedmiocie zawieszenia, gdy stanowiło ono jedynie postępowanie wpadkowe i zostało unicestwione przez sam fakt uchylenia postanowienia o zawieszeniu. Uchybienie to nie mogło mieć jednak żadnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Zdaniem Sądu postanowienie o zawieszeniu postępowania powinno ulec uchyleniu również a nawet przede wszystkim, również z innych względów. Nawet gdyby bowiem przyjąć, że kwestia własności ma prawne znaczenie w sprawie legalizacyjnej robót budowlanych (orzecznictwo w tym względzie nie jest jednolite i jednoznaczne o czym świadczy m. in. końcowa treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, powołanego w odpowiedzi na skargę), to okoliczność ta mogłaby być wzięta pod uwagę przy prawidłowo ustalonym i ocenionym stanie faktycznym sprawy, co w rozpatrywanym przypadku nie nastąpiło. Organy nie ustaliły bowiem jakie konkretnie roboty budowlane są przedmiotem postępowania i gdzie zostały one wykonane. W szczególności nie zostało ustalone czy mamy w sprawie do czynienia z budową ogrodzenia czy też z jego remontem (co sugeruje się w skardze), jeżeli z budową (w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) to czy w miejscu o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji może okazać się, że roboty te nie podlegają w ogóle reglamentacji wynikającej z prawa budowlanego i wszczęte w takiej sprawie postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegałoby umorzeniu. Z tego też powodu postanowienie o zawieszeniu podlegało uchyleniu jako co najmniej przedwczesne. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. SW