II SA/Gl 108/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M.K., M.B., K.B., B.D., A.D., T.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 15 listopada 2024 r. nr SKO.II/426/113/2024 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 12 lipca 2024 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej M.K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej M.B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego K.B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 5) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżących A.D. i B.D. solidarnie kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 6) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego T.M. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 7) zasądza na rzecz skarżących M.K., M.B., K.B., B.D., A.D., T.M. solidarnie kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 15 listopada 2024 r., nr SKO.II/426/113/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 12 lipca 2024 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Prezydent, po rozpatrzeniu wniosku z 10 października 2023 r. złożonego przez W. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej "Spółka" lub "Uczestniczka postępowania"), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego działki nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], przy ul. [...] i ul. [...] w B. dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wnioskowany teren nie jest objęty aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie sporządzonej analizy urbanistycznej stwierdzono, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Organ I instancji ustalił wskaźniki nowej zabudowy jako dolne i górne granice dopuszczalnego parametru. Dolny wskaźnik powierzchni zabudowy 15,17% ustalono na podstawie średniego wskaźnika w obszarze analizowanym. Górny wskaźnik zabudowy 20,11% ustalono powyżej średniej, ale zbliżony do wskaźnika sąsiedniego budynku wielorodzinnego przy ul. [...] na działce nr [...] Wysokość zabudowy do 10 m jest zbliżona do średniej wysokości 9,6 m, niższa od maksymalnej (13,5 m dla budynku przy ul. [...]). Szerokość elewacji frontowej od 13 m – zbliżona do średniej (13,25 m) do 17 m – maksymalna (budynek przy ul. [...]) i zbliżona do szerokości budynku przy ul. [...] – 16,5 m. Wielkość powierzchni biologicznie czynnej określono wskaźnikiem minimalnie wymaganym, gdyż przepisy art. 74 i 75 Prawa ochrony środowiska wymagają przekształcenia elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne. Decyzja została uzgodniona z Dyrektorem Zarządu Zlewni Wód Polskich, Miejskim Zarządem Dróg w B. w zakresie możliwości obsługi komunikacyjnej oraz z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie ustalonym w art. 86 ust. 7 oraz w art. 877 pkt 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze. Ponadto Prezydent wskazał, że sporządzona w sprawie analiza wykazała, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne oraz wielorodzinny wraz z zabudową towarzyszącą. Oba rodzaje budynków są formami zabudowy mieszkaniowej, pełnią jednakową funkcję i przez organ traktowane są jako wystarczające dla uznania kontynuacji funkcji stanowiącej element ładu przestrzennego obszaru analizowanego. W ocenie Organu I instancji planowana inwestycja o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej wpisuje się w przestrzeń objętą analizą urbanistyczną, a wyznaczony maksymalny wskaźnik zabudowy jest zbliżony do wskaźnika sąsiedniego budynku wielorodzinnego przy ul. [...] na działce nr [...] (20,2%), ustalona wysokość budynku jest zbliżona do średniej, a w obszarze analizy występują budynki o dachach płaskich i o niewielkim pochyleniu. Odnośnie linii zabudowy Organ I instancji stwierdził, że zostały ustalone nieprzekraczalne linie zabudowy. Od strony ulicy [...] na przedłużeniu elewacji budynków na sąsiednich działkach, a od strony linii kolejowej 20 m od osi skrajnego toru. Spółka przedłożyła niezbędne pisma zarządców sieci infrastruktury technicznej informujące o możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci: wodociągowej, kanalizacji ogólnospławnej (odprowadzenie ścieków i wód opadowych), energetycznej. Pismem z 23 lipca 2024 r. odwołanie od decyzji Prezydenta złożyła strona postępowania, tj. M. K. (dalej "Odwołująca nr 1"). W odwołaniu zarzuciła, że analiza urbanistyczna jest wadliwa. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zabudowy znajdują się domy jednorodzinne, a w krajobrazie dominuje zieleń. Budynek przy ul. [...] jest budynkiem przedwojennym, w którym na dole znajdował się sklep oraz mieszkanie dla jednej rodziny. Budynek ten znajduje się poza tym po przeciwnej stronie ul. [...]. Wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycji wynosi 20,2%, a średni wskaźnik w bezpośrednim otoczeniu inwestycji wynosi około 16%. Wysokość planowanych budynków narusza prawo do wystarczającego nasłonecznienia budynku przy ul. [...]. Planowane miejsca postojowe dla samochodów od ul. [...] nie spełniają wymogów wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z ukształtowaniem terenu zbiorniki retencyjne zaproponowane w warunkach zabudowy nie mają racji bytu. Jedynym możliwym rozwiązaniem problemu zalewania budynków przy ul. [...] jest wykonanie wzdłuż całej drogi kanalizacji deszczowej. Teren inwestycji nie nadaje się na budowę wielorodzinną ze względu na strukturę ziemi. Niektóre działki przeznaczone pod zabudowę ww. inwestycji nie posiadają statusu działek budowlanych, gdyż wymagają decyzji wyłączenia z produkcji rolniczej. Pismem z 26 lipca 2024 r. odwołanie od decyzji Prezydenta złożyła strona postępowania, tj. M. B. (dalej "Odwołująca nr 2"). W odwołaniu podniosła zarzuty jak Odwołująca nr 1. Dodatkowo zwróciła uwagę na duży spadek terenu od nasypu torów kolejowych poprzez działki planowanej inwestycji, ul. [...] do działki nr [...], której jest właścicielem. Spadek terenu wynosi ponad 3 metry. Wysokość budynku przy ul. [...] poddana analizie wynosi 12 m i dotyczy strony północnej, natomiast od strony południowej, od frontu ul. [...] wysokość wynosi 9 m. Budynek ten jest budynkiem jednorodzinnym, jednopiętrowym z poddaszem i dachem dwuspadowym o nachyleniu 45 stopni. Nie można porównywać takiego budynku z planowaną inwestycją trzech budynków wielorodzinnych z miejscami parkingowymi. W uzupełnieniu odwołania z 18 września 2024 r. Odwołująca nr 2 dodatkowo zarzuciła, że dokonano błędnych pomiarów wysokości budynku przy ul. [...]. W odwołaniach od decyzji z 28 lipca 2024 r. strony postępowania, tj. B. D. i A. D. (dalej "Odwołujący nr 3 i 4") zakwestionowali rzetelność analizy urbanistycznej i podnieśli argumenty identyczne jak Odwołująca nr 1. Pismem z 31 lipca 2024 r. odwołanie od decyzji Prezydenta złożyła strona postępowania, tj. S. i T. M. (dalej "Odwołujący nr 5 i 6"). W odwołaniu zarzucili, że analiza urbanistyczna jest błędna. Obecnie istniejąca zabudowa wokół działki inwestycyjnej ma charakter zabudowy jednorodzinnej. Odwołujący nr 5 i 6 podnieśli kwestię niewystarczającego uzbrojenia okolicznego terenu w zakresie dostępności wody. Już na chwilę obecną istnieją w zakresie dostarczania wody w tej lokalizacji widoczne i odczuwalne problemy związane z okresowymi spadkami ciśnienia, co świadczy o niewydolności bieżącej sieci wodociągowej. Dalej wskazali, że komunikacja piesza i kołowa do planowanej inwestycji powinna odbywać się tylko istniejącą i funkcjonującą ulicą [...] – nie ma sensu i potrzeby aby urządzać konkurencyjną drogę dojazdową od ul. [...]. Południowa granica działki [...] bezpośrednio przylega do obszaru kolejowego (linii kolejowej), a zgodnie z art. 53 ustawy o transporcie kolejowym lokalizowanie obiektów budowlanych i budowli w takim obszarze (w tym drogi wewnętrznej) jest możliwe przy zachowaniu odległości minimum 10 m. W piśmie z 22 października 2024 r. Odwołująca nr 1 i Odwołujący nr 3 i 4 wskazali, że kubatura planowanych budynków będzie niewspółmierna do istniejących, jednorodzinnych zabudowań. W powierzchni zabudowy nie uwzględniono terenów przeznaczonych na wiatę do składowania odpadów i plac zabaw, co ma wpływ na ustaloną powierzchnię biologicznie czynną. Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji uznając zarzuty wszystkich odwołujących za pozbawione podstaw. Organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego w sprawie. Zdaniem Kolegium z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Analiza urbanistyczna została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej oraz intensywności wykorzystania terenu. Obszar analizy został wyznaczony w promieniu około 51 metrów wokół wnioskowanego terenu, co stanowi więcej niż 3-krotną szerokość frontu i więcej niż 50 m. Przyjęty w ten sposób obszar analizy jest w pełni reprezentatywny dla rejonu dzielnicy [...], a dalsze jego rozszerzanie byłoby nieuzasadnione, bo objęłoby obiekty o cechach już reprezentowanych, lub odmiennie, ale nie tworzące z wnioskowanym terenem całości urbanistycznej. Analiza wykazała, że na terenie nią objętym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Organ I instancji ustalił w decyzji wskaźniki nowej zabudowy, jako dolne i górne granice dopuszczalnego parametru, co było dopuszczalne w świetle orzecznictwa sądowego. Określone w decyzji pierwszoinstancyjnej parametry urbanistyczne pozwolą na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego. Projektowana zabudowa wielorodzinna wpisuje się w przestrzeń objętą analizą urbanistyczną. W obszarze analizowanym występują bowiem budynki mieszkalne jednorodzinne oraz wielorodzinne z zabudową towarzyszącą. Podnoszony zarzut braku kontynuacji funkcji nie znajduje uzasadnienia, gdyż zarówno zabudowa jednorodzinna jak i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej i pełnią jednakową funkcję. Podstawą decyzji odmownej nie może być brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu rozumianym jako brak tożsamości projektowanego sposobu użytkowania ze sposobem użytkowania obiektów istniejących. W konsekwencji aby odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego konieczne byłoby wykazanie wyraźniej sprzeczności projektowanej inwestycji z funkcją istniejącego zagospodarowania przedmiotowego obszaru. Organ I instancji rozważył zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, co wynika z warunków zaskarżonej decyzji. Zaś ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Spółka przedłożyła niezbędne pisma zarządców infrastruktury technicznej. Zarzut, że parametry drogi i infrastruktury są niewystarczające nie jest zasadny, gdyż o tych kwestiach decyduje ich zarządca. Ponadto na etapie decyzji o warunkach zabudowy badana jest jedynie możliwość obsługi komunikacyjnej oraz kwestia czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a to zostało potwierdzone przez zarządców. Szczegóły techniczno-budowlane zjazdu, jak i przyłączy do sieci, zostaną ustalone na etapie pozwolenia na budowę. Następnie Kolegium wskazało, że zgodnie z aktualną mapą zasadniczą szerokość działki nr [...] wynosi 5 m, a ogrodzenie wzdłuż torów usytuowane jest na odcinku około 1 m w głąb działki [...] W decyzji określono nieprzekraczalną linię zabudowy dla budowy budynków, zgodną z ustawą o transporcie kolejowym oraz konieczność uzgodnienia projektowanego zjazdu z organem administracji kolejowej. Jeśli chodzi o wysokość budynku przy ul. [...] to w decyzji określona jest wysokość budynku jako liczona od poziomu terenu istniejącego przy głównym wejściu do budynku stąd też w analizie w ten sam sposób wyznaczono wysokość budynków istniejących. Wysokość przedmiotowego budynku uwidoczniono na przekroju oznaczonym jako "[...]", pozyskanym ze skaningu laserowego LIDAR. Jeśli chodzi o wyznaczenie linii zabudowy jako nieprzekraczalnej to wskazać należy, że ul. [...] nie posiada jednolitej i wyraźnej linii zabudowy, a obrys wnioskowanego terenu mógłby uniemożliwić racjonalne zagospodarowanie terenu ze względu na jego nieregularny kształt, przy ustalaniu linii zabudowy jako obowiązującej. Kolegium wyjaśniło także, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest wymagana opinia geotechniczna, która stanowi zawartość części opisowej projektu budowlanego na etapie pozwolenia na budowę. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium wniosły strony postępowania, tj. M. K., M. B., K. B., B. D., A. D., T. M. (dalej "Skarżący"), reprezentowani przez fachowego pełnomocnika. W skardze Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, a nadto o zasądzenie od organu na rzecz każdego ze Skarżących zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z póżn. zm.; dalej "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.") poprzez jego zastosowanie i dokonanie analizy architektoniczno-urbanistycznej w oparciu o rzeczone przepisy, w sytuacji, w której na mocy § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie z 23 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399), które weszło w życie 3 stycznia 2022 r. rzeczone przepisy zostały uchylone i nie znajdowały w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 10 października 2023 r.; 2) § 6 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię i błędne uwzględnienie przy ustalaniu średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy, w szerokości elewacji frontowej budynku przy ul. [...] niezadaszonego i niepodpiwniczonego tarasu, w sytuacji, w której prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzić musi do wniosku, że taras taki nie stanowi elementu elewacji i nie może być doliczony do szerokości; 3) § 7 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wysokość budynku przy ul. [...] winna być zmierzona od średniego poziomu terenu przed wejściem do piwnicy tego budynku, a nie od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do tego budynku; 4) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej i nieprzeprowadzenie oględzin działek objętych wnioskiem i nieruchomości sąsiednich w sytuacji, w której Prezydent jako Organ I instancji na spotkaniu ze stronami, w tym Skarżącymi zapewnił, że oględziny takie zostaną przeprowadzone; 5) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie oględzin działek objętych wnioskiem i nieruchomości sąsiednich, w sytuacji w której przeprowadzenie takich oględzin było niezbędne dla dokonania prawidłowej oceny analizy architektoniczno-urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania; 6) art. 80 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie, że analiza architektoniczno-urbanistyczna z 9 maja 2024 r. zawiera trafne ustalenia i opiera się na prawidłowych danych, podczas gdy w analizie przyjęto szereg błędnych danych, co doprowadzić musiało do błędności jej wniosków; 7) art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oględzin działek objętych wnioskiem i nieruchomości sąsiednich, w sytuacji, w której zachodziła potrzeba przeprowadzenia takich oględzin dla dokonania prawidłowej oceny analizy architektoniczno-urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania; 8) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie oceny analizy architektoniczno-urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, w sytuacji w której obowiązek taki spoczywał na Kolegium jako organie II instancji; 9) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 697; dalej "u.t.k.") poprzez błędne przyjęcie, że zostały spełnione wszystkie przesłanki zawarte w ww. przepisie, podczas gdy przesłanki te nie zostały spełnione – decyzja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, w szczególności akceptacja usytuowania drogi dojazdowej do planowanej inwestycji przez obszar działki nr [...] zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie linii kolejowej, czyli z naruszeniem odległości minimalnej 10 m od granicy obszaru kolejowego, jest sprzeczna z art. 53 ust. 2 u.t.k.; 10) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że wydana decyzja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa, kontynuacji funkcji terenu oraz ładu przestrzennego, w sytuacji w której zebrany przez organy materiał dowodowy prowadzić musi do wniosków odmiennych; 11) błąd w ustaleniach faktycznych, tj: - przyjęcie, że wysokość budynku przy ul. [...] wynosi 12 m i winna być zmierzona od średniego poziomu terenu przed wejściem do piwnicy tego budynku, a nie od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do tego budynku, w sytuacji w której główne wejście do rzeczonego budynku znajduje się na parterze, nie zaś na poziomie piwnicy; - przyjęcie za Organem I instancji, że szerokość elewacji frontowej budynku przy ul. [...] wynosi 16,5 m i winna być zmierzona wraz z szerokością niezadaszonego i niepodpiwniczonego tarasu, podczas gdy niezadaszony i niepodpiwniczony taras nie może stanowić elewacji budynku, a zatem nie może być również uwzględniany przy pomiarze szerokości elewacji frontowej. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie stanowiska Skarżących. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż w niej podniesiono. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a."). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przechodząc do merytorycznej oceny wydanych w sprawie rozstrzygnięć w pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie o wydanie warunków zabudowy zostało wszczęte 10 października 2023 r. (art. 61 § 3 k.p.a.), tj. po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688; dalej "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. od 24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Teren inwestycyjny na dzień wydania decyzji przez organy obu instancji objęty był studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B., przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B.. Wobec tego wniosek Spółki podlegał rozpoznaniu z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej (tj. przed 24 września 2023 r.), a w pozostałym zakresie z uwzględnieniem przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023 r. z wyjątkiem przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a. W rozpoznawanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116) do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy u.p.z.p. po zmianach dokonanych ustawą zmieniającą, z uwzględnieniem art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej oraz przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ odwoławczy błędnie powołał § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., jednakże uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, gdyż całe postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo z zastosowaniem przepisów właściwych dla sprawy dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętej od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B.. Wobec tego zarzuty Skarżących dotyczące naruszenia § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. i art. 61 ust. 5a u.p.z.p. należy uznać za bezpodstawnie. Następnie należy przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, a tym samym właściwy organ zobowiązany jest ustalić warunki zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim przesłankom z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast brak którejkolwiek z ww. przesłanek stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedza postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sporządzenie nakazuje art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W myśl bowiem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (tj. terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W ocenie Sądu sporządzona i poddana ocenie przez organy orzekające w sprawie analiza urbanistyczna jest prawidłowa i mogła być podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy. Obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Szerokość frontu terenu wynosi około 5 metrów. Obszar analizy wyznaczono wokół wnioskowanego terenu w promieniu około 51 metrów, zachowując zasadę minimalnego zakresu, tj. trzykrotności szerokości frontu terenu oraz spełniając warunek zachowania odległości minimum 50 metrów. Skarżący zarzucają błędne ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej oraz wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy. W tym zakresie Skarżący zarzucają wadliwe ustalenia faktyczne w zakresie szerokości elewacji frontowej oraz wysokości budynku znajdującego się przy ul. [...] na działce nr [...] Zdaniem Skarżących błędnie uwzględniono w szerokości elewacji frontowej budynku niepodpiwniczony i niezadaszony taras, zaś wysokość budynku nie została zmierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Wskazać zatem należy, że pojęcie elewacji frontowej budynku nie zostało zdefiniowane ani w przepisach u.p.z.p. ani przepisach rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. W znaczeniu powszechnym elewacja to zewnętrzna ściana budynku wraz z usytuowanymi na niej elementami architektury i wystrojem (Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1978). Przez pojęcie elewacji rozumie się też zewnętrzny widok budynku wraz ze wszystkimi widocznymi elementami konstrukcji, wykończenia i wyposażenia budynku (Leksykon Nauk Technicznych, WNT, Warszawa 1984). Posługując się powyższymi znaczeniami językowymi pojęcia elewacja i uwzględniając, że chodzi o doprecyzowanie pojęcia funkcjonującego w sferze zagadnień urbanistycznych, w judykaturze wypracowano stanowisko, że przez szerokość elewacji frontowej, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. należy rozumieć linię prostą łączącą dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2009 r., II OSK 1336/08 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Wobec tego ustalenie szerokości elewacji frontowej budynku przy ul. [...] uwzględnieniem zewnętrznego tarasu nie stanowi naruszenia prawa. Odnosząc się do kwestii metody ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. [...] zauważyć należy, że budynek ten posadowiony jest na działce ze spadkiem terenu. Z analizy dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej (k. 46) wynika, że wejście do budynku umiejscowione jest nad poziomem terenu przed wjazdem na działkę, a elewacja frontowa obejmuje również poziom piwnicy. Jeden ze Skarżących wskazał zaś, że podana w analizie urbanistycznej wysokość 12 m dotyczy strony północnej tego budynku, natomiast od strony południowej wysokość ta wynosi 9 m. W takich uwarunkowaniach przyjęta w analizie metoda pomiaru wysokości budynku nie może być uznana za błędną. Zauważyć przy tym trzeba, że analiza urbanistyczna ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2022 r., II OSK 1237/20, opubl. w CBOSA). Z uwagi na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2023 r., II OSK 2631/21 oraz z 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 839/22 – opubl. w CBOSA). Sąd nie stwierdził, aby sporządzona w rozpoznawanej sprawie analiza urbanistyczna była dotknięta tego rodzaju wadami. W konsekwencji nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 § 1 k.p.a. Analiza urbanistyczna przedstawia w sposób rzetelny stan zagospodarowania nieruchomości w obszarze analizowanym oraz zawiera wnioski opierające się na konkretnej analizie parametrów zabudowy obszaru analizowanego, a z całej opinii nie wynika sprzeczność ustaleń czy wniosków. W takiej sytuacji nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia przez Organ I instancji dowodu z oględzin nieruchomości. Przy czym dowód z oględzin nie jest dowodem obligatoryjnym. Organy w sposób prawidłowy przeprowadziły weryfikację sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Organy prawidłowo stwierdziły, że warunek kontynuacji funkcji - określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - został w sprawie spełniony. W obszarze analizowanym, na działkach dostępnych z ulicy [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Funkcja zabudowy wielorodzinnej nie jest sprzeczna z dominującą na analizowanym obszarze funkcją zabudowy jednorodzinnej. Obydwa rodzaje zabudowy - wielorodzinna i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, pełnią tę samą funkcję mieszkaniową, zatem nie ma między nimi sprzeczności. Każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego. W tym miejscu podkreślić trzeba, że wymóg realizacji zasady dobrego sąsiedztwa nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstawania na danym obszarze jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Wymagania dobrego sąsiedztwa nie można bowiem rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej – tj. wymaga od niej identycznych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 2 lutego 2016 r., II OSK 1383/14; 22 listopada 2022 r., II OSK 8/20; 9 lutego 2023 r., II OSK 2850/21 - opubl. w CBOSA). Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, opubl. w CBOSA). Wobec tego spełnienie warunku kontynuacji ma miejsce zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i też w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17; 17 marca 2021 r., II OSK 889/18 – opubl. w CBOSA). Przesłanka kontynuacji funkcji nie jest równoznaczna z możliwością kontynuacji tylko funkcji wiodącej / dominującej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19, opubl. w CBOSA). Teren działki inwestycyjnej posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. drogi gminnej ulicy [...]. Wskazać w tym miejscu należy, że organ orzekając w sprawie ustalenia warunków zabudowy, związany jest wnioskiem inwestora, w tym określonym przez inwestora sposobem skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Organy stwierdzając spełnienie przez Uczestniczkę postępowania warunku dostępu do drogi publicznej powołały się na uzgodnienie projektu decyzji z Miejskim Zarządem Dróg w B.. Dodać należy, że konieczna dla ustalenia warunków zabudowy przesłanka dostępu do drogi publicznej wypełniona jest nie tylko wówczas, gdy zjazd już istnieje, ale również wtedy, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2013 r., II OSK 2208/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 12 września 2017 r., II SA/Bk 464/17 – opubl. w CBOSA). Trafnie organy przyjęły, że pisma zarządców infrastruktury technicznej co do możliwości obsługi planowanej inwestycji w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, wodę oraz odprowadzania ścieków sanitarnych i wód opadowych są wystarczające dla spełnienia przedmiotowego obowiązku. Wobec tego w ocenie Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. została spełniona. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 53 ust. 2 u.t.k. wskazać trzeba, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m. in. gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów tych niewątpliwie zaliczyć należy m. in. regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego. Chodzi to zatem o przepisy odrębne z zakresu zagospodarowania przestrzennego, a nie o przepisy znajdujące zastosowanie na etapie realizacji robót budowlanych. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza bowiem o konkretnej lokalizacji inwestycji, a jedynie ustala, czy na danym terenie możliwa jest realizacja określonej inwestycji. Rozstrzygnięcie o konkretnym usytuowaniu inwestycji podejmuje dopiero organ architektoniczno-budowlany. Wobec tego zgodność decyzji ustalającej warunki zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p.) nie dotyczy przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, gdyż organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 lutego 2014 r., II OSK 2151/12; 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96; 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06 – opubl. w CBOSA). W konsekwencji, czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie zwalnia od obowiązku respektowania w procesie budowlanym szeroko rozumianych przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno - budowlanych. Jeśli więc konkretny projekt budowlany nie będzie spełniał wymagań w tym zakresie, właściwy organ odmówi udzielenia pozwolenia na budowę, mimo dysponowania przez inwestora decyzją ustalającą warunki zabudowy. W rozpoznawanej sprawie Organ I instancji wyznaczając nieprzekraczalną linię zabudowy od granicy obszaru kolejowego wkroczył w kompetencję organu architektoniczno-budowlanego. Jednocześnie wykluczył możliwość uzyskania przez Uczestniczkę postępowania odstępstwa od warunków usytuowania budynków i budowli od granicy obszaru kolejowego przewidzianego w art. 57 u.t.k. Odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 ust. 2 u.t.k. może bowiem prowadzić do usytuowania takich obiektów w odległości mniejszej niż 10 metrów od granicy obszaru kolejowego, a nawet bezpośrednio w granicy z takim obszarem. Przy ustalaniu warunków zabudowy w sytuacji, gdy teren inwestycji sąsiaduje bezpośrednio z terenem kolejowym należy wskazać na obowiązek spełnienia wymogów u.t.k., natomiast sama kwestia konkretnego usytuowania planowanego obiektu budowlanego - z uwzględnieniem lub bez uwzględnienia odstępstwa wskazanego w art. 57 u.t.k. - należy do przedmiotu regulacji prawa budowlanego i jest ostatecznie konkretyzowana na etapie wydawania pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 8 grudnia 2010, II SA/Rz 780/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 stycznia 2017 r., II SA/Kr 1322/16 – opubl. w CBOSA). Wobec powyższego organy dopuściły się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 53 ust. 2 i art. 57 u.t.k., co skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji w całości. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że uchylenie decyzji w części możliwe jest tylko wtedy, gdy sprawa może być załatwiona tylko w pewnym zakresie albo gdy decyzja kończąca zawiera elementy mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W analizowanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punktach 2-7 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 202, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Z uwagi, iż w realiach niniejszej sprawy, profesjonalny pełnomocnik reprezentował wszystkich Skarżących, którzy mieli zbieżne interesy oraz podstawę prawną swego żądania, Sąd stosując art. 206 p.p.s.a. stosunkowo odstąpił od zasądzenia od organu na rzecz stron skarżących zwrotu części kosztów w postaci 50% wynagrodzenia należnego pełnomocnikowi wynikającego z norm przypisanych.