II SA/Gl 1080/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w tej części; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] roku, skierowanym do Urzędu Miasta R., obecnie skarżący G. L., dokonał zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia od strony ulicy [...] w R. – O.. Jako podstawę prawną wskazano w zgłoszeniu przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm). Wskazano także, że ogrodzenie będzie wykonane z metalowych słupków i siatki drucianej. Do zgłoszenia dołączono m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkic ogrodzenia oraz zaświadczenie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. o przeznaczeniu terenu (działki nr 1) w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta R. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Prezydent Miasta R. powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego zgłosił sprzeciw do powyższego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – część zgłaszanego ogrodzenia znajduje się bowiem w pasie drogowym. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej budowy ogrodzenia na fragmencie nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową zarzucając, że decyzja ta w zaskarżonej części nie odpowiada prawu. Wskazał, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr 1 znajduje się m.in. w terenach ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej o symbolu [...], a jedynie w niewielkim swoim fragmencie częściowo w terenach publicznych dróg dojazdowych o symbolu [...]. W ocenie skarżącego sprzeciw jest zasadny tylko co do fragmentu ogrodzenia położonego w pasie drogowym. Dodatkowo skarżący podniósł, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgłoszenia dokonał bowiem w dniu [...]r., a zatem wniesienie sprzeciwu mogło nastąpić do dnia [...]r. Tymczasem dopiero w dniu [...] r. otrzymał zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki, z którego wynikało, że w dniu [...]r. podjęto próbę doręczenia awizowanego pisma. Pismo to odebrał w dniu [...] r. a pismem tym była decyzja organu pierwszej instancji. Zwrócił uwagę, że pismo to nie zostało nadane w polskiej placówce operatora publicznego, a próba jego doręczenia nastąpiła przez gońca po upływie terminu przewidzianego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Do odwołania dołączona została kopia awiza z dnia [...] r. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części obejmującej wykonanie ogrodzenia działki nr 1, zlokalizowanego w liniach rozgraniczających pas drogowy ulicy [...] oraz uchylił decyzję organu pierwszej instancji w pozostałej części i w tym zakresie umorzył postępowanie tego organu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko skarżącego prezentowane w odwołaniu, że sprzeciw był zasadny jedynie w części dotyczącej wykonania ogrodzenia na fragmencie działki znajdującym się w terenach publicznych dróg dojazdowych. Stąd w ocenie organu odwoławczego należało utrzymać w mocy decyzję w tej części. Z kolei w pozostałej części planowane ogrodzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co spowodowało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w tej części i umorzenie postępowania przed tym organem. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, organ odwoławczy wskazał, iż jest to termin prawa materialnego. Wniesienie sprzeciwu należy rozumieć jako sporządzenie i wysłanie decyzji przez organ. Od chwili wysłania pisma organ traci wpływ na dalsze losy pisma. Wniesienie sprzeciwu nie obejmuje działań poczty oraz stron, które mogą wpływać na losy korespondencji. Powołano się przy tym na wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 925/08. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez wniesienie sprzeciwu po upływie terminu do jego wniesienia. Powtarzając w tym zakresie argumentacje zawartą w odwołaniu wskazał dodatkowo, że decyzja o sprzeciwie nie została wprowadzona do obrotu prawnego za pośrednictwem poczty lecz próba jej doręczenia była dokonana przez gońca. Zasadność tego zarzutu potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych, w tym również orzeczenie powołane przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że decyzję organu pierwszej instancji próbowano doręczyć skarżącemu przez gońca już w dniu [...] r. Dostarczanie pism przez gońca urzędu jest poza kontrolą organu administracji architektoniczno-budowlanej. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący podtrzymał wnioski i wywody skargi akcentując fakt nie wprowadzenia do obrotu decyzji organu pierwszej instancji w terminie 30 dni od dokonania zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych przyczyn, aniżeli w niej wskazane. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) lub w innych przepisach. Na mocy art. 134 § 1 p.s.a. sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej zakresie kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że w części została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na rozpoznaniu odwołania od tej części decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna w postępowaniu administracyjnym. Kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy jest treść i zakres żądań zawartych przez skarżącego w odwołaniu. W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że skarżący odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji jedynie w części dotyczącej budowy ogrodzenia na fragmencie nieruchomości przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową i jedynie w tej części wnosił o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Oznacza to, że w pozostałym zakresie odwołanie nie zostało wniesione w przewidzianym prawem terminie, a tym samym w tym zakresie decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania (art. 16 w zw. z art. 129 § 2 kpa). O treści i zakresie odwołania, podobnie jak i o treści i zakresie innych żądań stron składanych w toku postępowania administracyjnego decyduje strona (art. 128 oraz art. 63 § 2 w zw. z art. 140 kpa). Weryfikacja przez organ treści odwołania strony może nastąpić jedynie w sytuacjach, kiedy odwołanie to byłoby niejasne, niezrozumiałe lub nie czyniło zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa względnie mogłoby prowadzić do poniesienia przez stronę szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 oraz art. 64 w zw. z art. 140 kpa). W niniejszej sprawie, wobec czytelnego i precyzyjnego sformułowania zarzutów i wniosków odwołania, okoliczności takie nie zachodziły. W takiej sytuacji stwierdzić przyjdzie, że zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie odnoszące się do tej części decyzji organu pierwszej instancji, która nie była przedmiotem odwołania, wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa (art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 16 § 1 kpa). To z kolei powodowało konieczność stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji w omawianej części na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W pozostałym zakresie (tj. odnośnie części uchylającej decyzję organu pierwszej instancji) skarga nie mogła odnieść skutku. Rozstrzygnięcie w tej części jest bowiem zgodne z prawem, a ponadto w całości uwzględnia żądanie skarżącego zawarte w odwołaniu. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego sprzeciw jest wnoszony przez właściwy organ, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak zostało wykazane przez skarżącego i przyznane przez organ odwoławczy, objęta zgłoszeniem budowa ogrodzenia jedynie w części naruszała ustalenia planu miejscowego, a zatem jedynie w tej części zasadnym było wniesienie sprzeciwu na podstawie powołanego przepisu. W tej sytuacji rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji odnośnie uchylenia w części decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania przed tym organem w tej części znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wobec tego skarga podlegała oddaleniu w omawianej części na zasadzie art. 151 p.p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 206 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się część uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego. Niezależnie od powyższego stwierdzić przyjdzie, że zarzut skarżącego w kwestii uchybienia przez organ pierwszej instancji 30-to dniowemu terminowi do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, znajduje swoje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym. Sąd podziela wyrażony przez strony pogląd, że przez wniesienie sprzeciwu należy rozumieć wprowadzenie decyzji o sprzeciwie do obrotu prawnego. Sąd podziela również pogląd, że dla skutecznego wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego nie zawsze będzie konieczne jej fizyczne doręczenie stronie. Nie do zaakceptowania jest natomiast stanowisko organu odwoławczego, jakoby "dostarczanie" pism przez gońca było poza kontrolą organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organem tym w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta R. Ten sam organ zlecił swojemu gońcowi doręczenie decyzji. Nie sposób w takiej sytuacji twierdzić, że organ nie ma kontroli nad swoim pracownikiem lub zleceniobiorcą. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji organu pierwszej instancji zawiera niejasne, a wręcz nieprawdziwe adnotacje. Z treści tego dokumentu wynika bowiem, że goniec doręczył adresatowi pismo w dniach [...],[...] i [...]r., a ponadto, że awizowane pismo w terminie [...] do [...]r. odebrano. Tymczasem, co w sprawie jest poza sporem, pismo zostało doręczone i odebrane w dniu [...]r. Taka sprzeczność adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru w żaden sposób nie pozwala na ustalenie daty wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego. Nie pozwala nawet na ustalenie prawidłowej daty awizowania przesyłki. Powyższa kwestia nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, w sytuacji, kiedy decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna ze wskazanych wyżej powodów, objęcie jej w tej części kontrolą sądową w niniejszym postępowaniu stanowiłoby przekroczenie granic zakreślonych art. 134 p.p.s.a. Ponadto stanowiłoby rozpoznanie skargi na tę część decyzji organu pierwszej instancji, w stosunku do której nie wyczerpano środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Wzruszenie decyzji ostatecznej nastąpić jednak może w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym (art. 16 § 1 kpa), które w niniejszej sprawie może zostać wszczęte bądź to z urzędu przez organ odwoławczy, bądź też na wniosek strony.