II SA/Gl 1080/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie sprawozdania kwartalnego z odbierania odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku , 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej spółki kwotę 725 (siedemset dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 9 zb ust. 1 w związku z art. 9x ust.1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 dalej zwaną także ustawą o utrzymaniu czystości) Wójt Gminy P. wymierzył firmie "A" Sp. z o.o. z siedzibą w C. (zwana dalej Spółką) administracyjną karę pieniężną w wysokości 2.700 zł za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za IV kwartał 2013 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że Spółka uzyskała w dniu [...] r. wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania opadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzonego przez Wójta Gminy P., a to zrodziło dla strony obowiązki w postaci m.in. składania określonych prawem sprawozdań. Następnie stwierdził, że sprawozdanie (przewidziane w art. 9 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości) za IV kwartał 2013 r. zostało złożone po terminie, wyliczył ilość dni opróżnienia oraz wynikającą z tego faktu karę. Zwrócił także uwagę, że bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt, że strona złożyła sprawozdanie "zerowe". W odwołaniu od tej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania, ewentualnie orzeczenie co do istoty sprawy i udzielenie ulgi w spłacie kary pieniężnej. W uzasadnieniu odwołania wskazano na brak dostatecznej precyzji ustawodawcy w formułowaniu obowiązków ustawowych co doprowadziło pracownika Spółki do uzasadnionego przekonania, że nie jest adresatem normy z art. 9 n ustawy o utrzymaniu czystości, ze względu na okoliczność rzeczywistego braku odbioru opadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy P. w IV kwartale 2013 r. Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, w którym utożsamia się "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" określony w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości z "przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" obowiązanym do wpisu do rejestru działalności regulowanej, mocą art. 9 c ustawy o utrzymaniu czystości. Następnie, w obszernym uzasadnieniu wskazała na podstawy prawne i przesłanki do udzielenia jej ulgi w zapłacie nałożonej kary. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odwołania tego nie uwzględniło i decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu porządku, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium zwróciło uwagę, że działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Na przedsiębiorcy odbierającym odpady komunalne ciąży szereg wymagań i obowiązków określonych w ustawie o utrzymaniu czystości. Przedsiębiorca taki jest m.in. obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. W przypadku zakończenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie 14 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania tej działalności, wniosek o wykreślenie z rejestru. W ściśle określonych w ustawie przypadkach może też nastąpić wykreślenie przedsiębiorcy z rejestru. Zgodnie z art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, które ma przekazywać wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Jeżeli przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia (art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości). Dalej Kolegium stwierdziło, że Spółka w dniu 26 kwietnia 2012 r. uzyskała wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy P. i nie złożyła wniosku o wykreślenie z rejestru, nie nastąpiło również wykreślenie w trybie art. 9j ustawy o utrzymaniu czystości. Spółka jest wobec tego podmiotem odbierającym odpady komunalne w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i podlega obowiązkom w niej określonym. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że w danym kwartale (IV kwartał 2013 r.) Spółka nie wykonywała odbioru odpadów komunalnych czyli odebrana przez nią ilość odpadów wynosi "0". Jest podmiotem wpisanym do rejestru podmiotów odbierających odpady komunalne z terenu gminy P., wobec tego ciąży na niej obowiązek określony w art. 9n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Sprawozdanie zostało nadane pocztą elektroniczną dopiero w dniu 28 lutego 2014 r., a zatem 27 dni po terminie, określonym w art. 9n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, tj. po 31 stycznia 2014 r. co uzasadniało wymierzenie kary, zgodnie z treścią art. 9 x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości. Zdaniem Kolegium brak jest podstawy prawnej, która zwolniłaby Spółkę z obowiązku złożenia sprawozdania, a skoro w IV kwartale odebrała "0" odpadów komunalnych to właśnie takiej treści sprawozdanie winna złożyć do Wójta Gminy P. Organ odwoławczy zaznaczył, że powyższe stanowisko jest zgodne z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, tj. z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1541/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2695/13 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 691/13. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji; - art. 9n ust. 1 oraz art. 9 c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sam faktu wpisu w rejestrze działalności regulowanej czyni Spółkę podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli na obszarze gminy P. przez co była obowiązana do złożenia kwartalnego sprawozdania. W uzasadnieniu tych zarzutów wskazano, analogiczne jak w odwołaniu, na wątpliwości interpretacyjne dotyczące adresata normy wyrażonej w art. 9 n ustawy. Zdaniem pełnomocnika Spółki fakt, że nie odbierała ona w IV kwartale 2013 r. odpadów o właścicieli nieruchomości oznacza, że nie jest ona objęta obowiązkiem określonym w art. 9 n ustawy o utrzymaniu czystości. Pełnomocnik nie zgodził się ze stanowiskiem organu, w którym utożsamia się "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" określony w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości z "przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" obowiązanym do wpisu do rejestru działalności regulowanej mocą art. 9 c ustawy o utrzymaniu czystości. Podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano dlaczego i na jakiej podstawie prawnej przedsiębiorca przez sam fakt wpisania do rejestru jest utożsamiany z podmiotem stale świadczącym tą działalność. Zwrócił uwagę na brak definicji ustawowej dla "przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" w przypadku art. 9 c ustawy o utrzymaniu czystości oraz dla "podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" w przypadku art. 9 n ustawy o utrzymaniu czystości i w tym kontekście nieuzasadnioną swobodną interpretację dokonana przez organ z zastosowaniem wykładni językowej z pominięciem wykładni systemowej oraz celowościowej. Zaznaczył, że za poglądem oceniającym podmiot z art. 9 n ustawy o utrzymaniu czystości w kategorii "faktycznego wykonywania działalności" przemawiają wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. IV SA/Wa 2694/13 oraz z dnia 17 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2773/13. Nadto, pełnomocnik Spółki zaznaczył, że jej ukaranie nastąpiło mimo posiadania przez organ pierwszej instancji dostatecznej wiedzy o fakcie nie wykonywania przez nią działalności w IV kwartale 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. pełnomocnik Spółki wniósł jak w skardze, dodatkowo ponosząc, że Gmina ma wiedzę w zakresie podmiotów prowadzących działalność na jej terenie w zakresie odbierania odpadów komunalnych, gdyż m.in. prowadzi rejestr zawartych umów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 9n ustawy z dnia 13 września 1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm. dalej zwaną także ustawą o utrzymaniu czystości), podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Adresatem tego sprawozdania jest organ wykonawczy gminy, na terenie której prowadzona jest działalność, a samo sprawozdanie winno być złożone w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Szczegóły reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 15 maja 2012 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 630). Tymczasem, zgodnie z art. 9c ustawy o utrzymaniu czystości, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Sankcją za niezłożenie sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości w terminie jest kara pieniężna. Zgodnie z art. 9x ust.1 pkt 5 tej ustawy, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który [...] przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Na gruncie powyższych przepisów, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, budzi wątpliwości, przesądzające dla rozpoznania tej sprawy i rozstrzygnięcia skargi, zagadnienie składania sprawozdań przed podmioty, które są wpisane do prowadzonego rejestru a nie podjęły w okresie rozliczeniowym lub nie prowadzą działalności w zakresie zbierania odpadów. Zgodzić się trzeba w tym względzie z organami obu instancji, że w ustawie o utrzymaniu czystości brak jest przepisu zwalniającego w takim przypadku z obowiązku złożenia sprawozdania. Jednakże Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawach o sygn. akt II SA/Gl 55/14 (wyrok z dnia 17 czerwca 2014 r.) oraz o sygn. akt II SA/Gl 396/14 (wyrok z dnia 13 sierpnia 2014 r.), zgodnie z którym nie jest uzasadnione przyjęcie wykładni, że podmiot wpisany do rejestru prowadzonego przez organ gminy na podstawie art. 9c ustawy o utrzymaniu czystości automatycznie jest zobowiązany do składania sprawozdań, o których mowa w art. 9n tej ustawy, a wpis do rejestru skutkuje automatycznym uznaniem takiego przedsiębiorcy za "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości". Powyższa wykładnia dokonana przez organy administracyjne jest błędna i w sposób nieuzasadniony rozszerza zakres stosowania przepisów o charakterze sankcyjnym, co zasadnie zarzuca pełnomocnik Spółki. Ponieważ obowiązujące przepisy nie definiują pojęcia "podmiotu odbierającego odpady komunalne", o jakim mowa w art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości, to jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjnych w Gliwicach w powołanych wyrokach konieczne jest dokonanie wykładni językowej wspomnianego pojęcia. Określenie "odbierający" stanowi imiesłów przymiotnikowy czynny wyrazu "odbierać". Określa on podmiot zdania jako wykonawcę innej czynności, równoczesnej z czynnością orzeczenia zdania. Zatem będzie ono równoważne z określeniem "ten który odbiera". Uzasadnione jest więc stwierdzenie, że użyte w ustawie o utrzymaniu czystości określenie "podmiot odbierający" będzie równoważne z określeniem "podmiot, który odbiera" odpady komunalne. Zatem przepis art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości odnosi się do podmiotów, które faktycznie odbierają (w danym okresie sprawozdawczym) odpady od właścicieli nieruchomości. Bez wątpienia wpis do rejestru, o którym mowa w art. 9c ustawy o utrzymaniu czystości nie może skutkować uznaniem wpisanego tam podmiotu jako "odbierającego odpady". Rejestr powyższy stanowi jedynie formę ułatwienia prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Wpis do niego skutkuje tym, że zbędne jest przeprowadzanie przez organy administracji postępowania wyjaśniającego, podczas którego ustalana jest zdolność przedsiębiorcy do prowadzenia zamierzonej działalności (por. D. Wałkowski, 10 problemów prawnych związanych z nowym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi [w] Prawo i środowisko z 2011 r. nr 4, s. 72-80). Do podobnych wniosków prowadzi wykładnia celowościowa art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości w związku z art. 9x tej ustawy. Ustawodawca pragnąc zapewnić realizację obowiązków przez przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości dokonał swego rodzaju "penalizacji" zachowań stojących w sprzeczności z podstawowymi zasadami gospodarowania odpadami komunalnymi. Należą do nich prowadzenie działalności bez dokonania wpisu do rejestru, mieszanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych, składanie nierzetelnych sprawozdań, czy wreszcie składanie prawem wymaganych sprawozdań z niedochowaniem terminu. Takie zachowanie będzie skutkować nałożeniem kary pieniężnej. Posługując się wykładnią celowościową należy tak interpretować przepisy, aby osiągnąć cel ustanowiony przez ustawodawcę. W rozpatrywanej sprawie celem tym jest bez wątpienia wymuszenie na przedsiębiorcach prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości postępowania zgodnego z prawem. Niczym nieuzasadnione jest więc stosowanie powyższych przepisów wobec podmiotów, które takiej działalności nie prowadzą. Wymaganie od tych ostatnich składania sprawozdań, o których mowa w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości, a w konsekwencji wymierzanie kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x tej ustawy stanowi w opinii Sądu niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą przepisów o charakterze sankcyjnym. Takie też stanowisko, co do braku obowiązku składania sprawozdań w przypadku gdy przedsiębiorca w okresie sprawozdawczym faktycznie nie odbierał odpadów komunalnych, zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym w skardze wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2694/13. W świetle powyższego należało przyjąć, że skoro nie zostało wykazane a nawet nie było podnoszone, że Spółka w IV kwartale 2013 r. odbierała odpady od właścicieli nieruchomości na terenie gminy P., to nie miała ona obowiązku przekazania kwartalnego sprawozdania, o jakim mowa w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości. W konsekwencji nie było też podstaw do nałożenia na nią kary pieniężnej w oparciu o treść art. 9x ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Dodatkowo, odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego wyrażonej w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którą ciążący na przedsiębiorcach obowiązek przekazywania sprawozdań nie tylko umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wywiązanie się ze swojego obowiązku sprawozdawczego (art. 9q ustawy o utrzymaniu czystości), ale także pozwala na realizację zasady wykreślania z rejestru działowości regulowanej tych przedsiębiorców, w stosunku do których stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania działalności na terenie gminy objętej wpisem (art. 9j ust. 2 pkt 2 powyższej ustawy), podzielić należy stanowisko pełnomocnika Spółki zaprezentowane na rozprawie, które wskazuje, że gmina posiada wiedzę w zakresie podmiotów prowadzących działalność na jej terenie, co do kwestii odbierania odpadów, gdyż prowadzi rejestr umów zawartych na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w celu kontroli wykonywania przez właścicieli nieruchomości i przedsiębiorców obowiązków wynikających z ustawy (art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości). Obciążanie przedsiębiorcy dodatkowym obowiązkiem składania sprawozdania "zerowego" nie może wobec tego podlegać przedmiotowej sankcji. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 9n ust. 1 i art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości, co skutkuje jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy, liczony od wartości przedmiotu sporu (2.700 zł), w kwocie 108 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie minimalnej 600 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie w kwocie 725 zł, rozstrzygnięto na wniosek Spółki zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 powyższej ustawy oraz § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oaz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490). Odnosząc się zaś do wniosku skarżącej o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, wyjaśnić przyjdzie, że nie jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 cyt. ustawy). Przy ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji Wójta Gminy P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., winno zgodnie z powyższymi rozważaniami orzec o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu wadliwego wszczętego postępowania przed tym organem na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.