II SA/Gl 1083/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. C. i L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., nałożył na J. C. i na L. K. – wspólników Biura Podróży "A" S.C. karę pieniężną za zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w C. celem umieszczenia reklamy o łącznej powierzchni 4,0 m2, na części działki drogowej nr 1 obręb [...] – za okres od [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] r. Podstawą wszczęcia stanowiła dokumentacja projektowa wykonana dla potrzeb inwestycji "Przebudowa DK-[...] w C., budowa wiaduktu na skrzyżowaniu z DK-[...], połączenie z ul. [...]" obejmująca "Inwentaryzację znaków drogowych i tablic reklamowych". Zgodnie z tym opracowaniem w dniu [...] r. dokonano inwentaryzacji tablic reklamowych w omawianym rejonie, wśród których, jak ustalono, znajdowała się reklama należąca do wspólników Biura Podróży "A" S.C. Następnie w dniach: [...] r., [...] r., [...] r., potwierdzono umieszczenie ww. reklamy w tej samej lokalizacji bez zgody zarządcy drogi na części działki nr 1 obręb [...] – ul. [...] w C. – co udokumentowano protokołami z wizji terenowej i wykonanymi zdjęciami fotograficznymi wraz z datą ich wykonania. J. C. i L. K. zapoznani z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, potwierdzili, iż nie dysponowali zezwoleniem na umieszczenie reklamy w pasie drogowym oraz, że reklama była umieszczona w pasie drogowym ul. [...] w okresie od [...] r. Zobowiązali się do niezwłocznego tj. – w dniu sporządzania protokołu na okoliczność zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie – usunięcia reklamy. Podnieśli, że byli przekonani, iż teren na którym stoi ich reklama jest terenem prywatnym (należy do Pana L.). Stwierdzili, że gdyby wiedzieli, iż jest to pas drogowy to nie umieściliby tam swojej reklamy. Dalej organ podał, że wysokość nałożonej kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stanowi 10-krotnośc opłaty i wynika z ilości dni zajęcia, powierzchni reklamy oraz stawki za zajęcie pasa drogowego określonej w § 4 ust. 1 uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 109/IX/2011 z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia 19 sierpnia 2011 r. nr 182, poz. 3414). W odwołaniu do tej decyzji J. C. i L. K. zarzucili organowi I instancji nieuzasadnione okolicznościami sprawy opóźnienie wszczęcia postępowania administracyjnego, nieprawidłowe i przewlekłe jego prowadzenie skutkujące naliczeniem kary w wysokości nadmiernej, nieuzasadnionej okolicznościami sprawy i działaniem stron, nieprawidłowe gromadzenie materiału dowodowego w sprawie oraz przeprowadzanie oględzin bez udziału strony. W konsekwencji wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub o jej zmianę w części dotyczącej wysokości naliczonej kary z uwzględnieniem okoliczności podniesionych w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) i § 4 ust. 1 uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 109/IX/2011 z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdziło, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, udzielanej w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m. in. umieszczenia w pasie drogowym reklam (ust. 1 pkt 3). Zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 tej ustawy. W myśl art. 40 ust. 6 przedmiotowej ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w jego ust. 2 pkt 3 (tj. umieszczanie w pasie drogowym m. in. reklam) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zdaniem SKO kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez umieszczenie w nim przez odwołujących się reklamy została wymierzona zgodnie z powyższymi przepisami. Ustalenia co do liczby dni zajęcia pasa drogowego (187 dni) jak i powierzchni reklamy nie były przez nich kwestionowane i zostały należycie udokumentowane. Odnosząc się do argumentów odwołania SKO stwierdziło, iż decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych jest decyzją tzw. związaną. Oznacza to, iż po stwierdzeniu określonego stanu faktycznego – w tym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia – organ administracji publicznej nie ma możliwości swobodnego wyboru rodzaju rozstrzygnięcia, tylko musi zachować się tak jak nakazują mu przepisy prawa – to jest wymierzyć w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty. Nie ma też możliwości miarkowania kary lub jej różnicowania w zależności od indywidualnej sytuacji, lecz musi ją wymierzyć w wysokości wynikającej z przywołanych przepisów prawa. Organ odwoławczy przyznał, że postępowanie organu I instancji trwało długo, ale przekazując odwołanie organ I instancji nie ustosunkował się do tego podniesionego w odwołaniu zarzutu, stąd Kolegium nie może podać przyczyn, które to spowodowały. Zaakcentowało jednak SKO, iż naliczona kara wynika nie z przewlekłości postępowania organu, tylko z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (bez zezwolenia zarządy drogi) przez umieszczających reklamę. Stwierdziło, że w świetle przepisów ustawy nieświadomość faktu, iż miejsce ustawienia reklamy jest pasem drogowym drogi gminnej nie zwalnia z odpowiedzialności za popełniony delikt. Wyjaśniło, że przepisy ustawy o drogach publicznych w zakresie obejmującym wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązku przeprowadzania ściśle określonych środków dowodowych (np. oględzin). Oznacza to, iż organ korzysta ze środków dowodowych przewidzianych przez kodeks postępowania administracyjnego określonych w art. 75 § 1 ("Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny"). Zdaniem organu odwoławczego zawarta w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna dowodząca ustawienia reklamy w konkretnym miejscu została pozyskana przez organ w trakcie rutynowych czynności polegających na monitorowaniu stanu dróg, do czego zobowiązują zarządcę dróg ustawowe przepisy, a także z dokumentacji projektowej wykonanej dla innych potrzeb zarządcy drogi. Nie były to oględziny w rozumieniu art. 85 § 1 kpa, które organ może ale nie jest zobligowany przepisem, przeprowadzić. Na poparcie swojego stanowiska skład orzekający Kolegium powołał się na tezę z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23.09.2010 r. sygn. akt III SA/Wr 291/10, LEX nr 757897 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.01.2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2340/08, LEX nr 519824. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO w C. J. C. i L. K. powtórzyli co do zasady wnioski i zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu. Zaakcentowali fakt nieuzasadnionej przewlekłości postępowania przed organem I instancji i wpływ tej przewlekłości na wysokość wymierzonej im kary. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zaprezentowane wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnicie albowiem za zasadne należy uznać sformułowane w niej zarzuty wydania zaskarżonej decyzji z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 8, 9, 12 i art. 35 kpa w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Jak to zasadnie podniosły organy obu instancji decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia takiego faktu na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary niezależnie od motywów jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał on świadomość, iż na zajęcie pasa drogowego powinien mieć stosowne zezwolenie i w ogóle, że zajmuje pas drogowy. Nie oznacza to jednak wcale zdaniem Sądu, że zarządcę drogi nie obowiązują w postępowaniu o wymierzenie kary ogólne przepisy postępowania statuowane przez prawodawcę dla zapewnienia stronom postępowania realizacji przysługujących im praw, wynikających m. in. z realizacji konstytucyjnej zasady państwa prawa oraz równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W konsekwencji prowadząc postępowanie w danej sprawie organy administracji publicznej mają obowiązek wydawać rozstrzygnięcia zgodne nie tylko z przepisami prawa materialnego ale stosować się również do obowiązujących zasad postępowania administracyjnego w szczególności jeżeli ich naruszenie może mieć wpływ na wynik zastosowania prawa materialnego w zakresie nałożonych na strony postępowania obciążeń lub obowiązków, np. wysokości wymierzonych kar. Zwłaszcza w takich sytuacjach organy orzekające powinny prowadzić postępowania mając na względzie również słuszny interes stron (obywateli), pogłębiać ich zaufanie, czuwać aby w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa oraz działać w sprawie w interesie strony wnikliwie i szybko (art. 7, 8, 9 i 12 kpa). Te podstawowe zasady zostały zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie naruszone co w efekcie doprowadziło do wymierzenia skarżącym wyższej kary niż miałoby to miejsce w przypadku przeprowadzenia postępowania z zachowaniem tych zasad. Konstatacja ta jest uzasadniona gdy zważy się, że skarżący niezwłocznie po powzięciu wiadomości o toczącym się przeciwko nim postępowaniu usunęli objętą postępowaniem reklamę. Z treści art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wynika, że na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W świetle ww. ogólnych zasad postępowania oznacza to, że postępowanie takie powinno być wszczęte bez zbędnej zwłoki a o jego wszczęciu powinny zostać zawiadomione wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 1 i § 4 kpa). Do naruszenia tych zasad oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP dochodzi zatem w sytuacji w której organ wiedząc o podstawie wszczęcia postępowania oraz będąc do tego wszczęcia zobowiązany zwleka z wszczęciem lub z zawiadomieniem stron o toczącym się postępowaniu, w konsekwencji czego pogarsza się sytuacja procesowa stron i dochodzi do naruszenia ich interesu prawnego, np. przez zwiększenie nałożonych na strony obowiązków. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy bowiem zważyć, że fakt zajęcia pod sporną reklamę pasa drogowego – ulicy [...] w C. został stwierdzony w dniu [...] r. podczas prowadzonej na zlecenie Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C., a więc podmiotu wykonującego z upoważnienia Prezydenta Miasta C. funkcję zarządcy drogi w rozumieniu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, inwentaryzacji znaków drogowych i tablic reklamowych. Z akt nie wynika kiedy o fakcie tym wykonawca inwentaryzacji zarządcę drogi poinformował. Z chwilą uzyskania takiej informacji zarządca drogi niezwłocznie powinien ustalić czy na zajęcie pasa drogowego wydał pozwolenie, a jeżeli nie to po potwierdzeniu bez zbędnej zwłoki faktu nielegalnego umieszczenia reklamy powinien wszcząć niezwłocznie postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych informując jednocześnie o tym strony zgodnie z treścią art. 61 § 4 kpa. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powinno to zatem nastąpić najpóźniej po wizji przeprowadzonej przez pracowników organu pierwszej instancji w dniu [...] r. (gdyby nie zostało ustalone, że o nielegalnym zajęciu pasa drogowego organ dowiedział się wcześniej). Wtedy też co do zasady sprawa powinna być załatwiona w terminie wynikającym z treści art. 35 § 3 kpa. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest przy tym zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia aby istniały usprawiedliwione podstawy do przedłużania tego terminu. Skarżący nie mogą ponosić konsekwencji zwłoki we wszczęciu postępowania do którego doszło dopiero zawiadomieniem z dnia [...] r., które jak wynika z akt sprawy, bez jakiejkolwiek uzasadnionej przyczyny, zostało wysłane do skarżących dopiero po 21 dniach, bo [...] (doręczone dnia [...]). W efekcie działania organu pierwszej instancji z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego doszło do wymierzenia skarżącym kary za znacznie dłuższy okres niż miałoby to miejsce w przypadku przeprowadzenia postępowania zgodnie z tymi zasadami, a to mając na uwadze, że skarżący nie kwestionowali faktu umieszczenia dotyczącej ich firmy reklamy bez zezwolenia zarządy drogi i usunęli reklamę niezwłocznie po powzięciu wiadomości wszczęcia w tej sprawie postępowania. Należy podkreślić, że kary wymierzane na podstawie art. 10 ust. 12 ustawy o drogach publicznych powinny spełniać przede wszystkim funkcje represyjne a nie fiskalne, którą to funkcję kara taka może przybrać np. w przypadku celowego przedłużenia postępowania aby była ona naliczona za dłuższy okres. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem SKO wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że stan faktyczny w postępowaniu którego przedmiotem jest wymierzenie kary na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych może być ustalony w oparciu o różne dowody, m. in. w oparciu o opinie i analizy zlecone przez zarządcę drogi innym podmiotom, dla potrzeb innych spraw. Nie oznacza to jednak, że strony postępowania nie powinny być powiadamiane niezwłocznie o podejmowanych w takich sprawach czynnościach jeżeli powzięcie takiej wiadomości może mieć istotny wpływ na długość okresu za jaki kara zostanie wymierzona i w rezultacie na jej wysokość, z jaką to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie ma zatem znaczenia czy dokonywane w sprawie czynności sprawdzające organu należy zakwalifikować do typowych oględzin w rozumieniu art. 79 kpa. Obowiązek powiadomienia strony o takich czynnościach, względnie niezwłocznie o ich wyniku, spoczywa na organie zgodnie z treścią art. 10 § 1 kpa. Z naruszeniem treści tego przepisu organ pierwszej instancji nie zawiadomił niezwłocznie skarżących m. im. o wynikach "wizji" w terenie dokonanych w dniu [...] i [...], co również mogło wpłynąć na wysokość wymierzonej im kary w sytuacji, gdy istnieją podstawy do przyjęcia, iż reklama zostałaby przez nich niezwłocznie usunięta. Przyjęcie założenia, iż na organach nie spoczywa taki obowiązek i w efekcie pozostaje to w sferze ich swobodnego uznania prowadziłoby do rezultatów naruszających treść art. 32 ust. 1 Konstytucji. Różne strony mogłyby być bowiem różnie w tym względzie przez organy potraktowane i w konsekwencji tylko z tego powodu różna mogłaby być wysokość wymierzonych im kar. Z tych wszystkich względów oraz mając na uwadze treść art. 15 kpa decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wymierzona skarżącym kara powinna uwzględniać wynikający z art. 35 § 3 kpa termin do wydania decyzji oraz założenie, iż w tym terminie skarżący usunęliby nielegalnie umieszczoną w pasie drogowym reklamę.