II SA/Gl 1084/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant Magdalena Matuszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. nakazał A. H. rozbiórkę samowolnie wybudowanego fundamentu pod wagę najazdową na posesji przy ul. [...] w C., zlokalizowanego przy samowolnie wybudowanym budynku usługowym. Decyzja ta, od której A. H. wniósł odwołanie, została utrzymana w mocy ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...]. Z kolei postanowieniem z dnia 28 maja 2007 r. sygn. akt II SA/GL 345/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił wniesioną przez A. H. skargę na decyzję drugoinstancyjną. Pismem z dnia [...] r. A. H. zwrócił się do Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego dla miasta C. z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego fundamentu pod samochodową wagą najazdową, dołączając do wniosku m.in. inwentaryzację powykonawczą obiektu i ekspertyzę techniczną. Wnioskodawca wskazał, że budowa przedmiotowego obiektu zakończona została po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1008 r., a nadto że przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte i nie było prowadzone postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. odmówił udzielenia wnioskowanego pozwolenia na użytkowanie fundamentu pod samochodową wagę najazdową. W uzasadnieniu organ wskazał, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja w sprawie rozbiórki przedmiotowego obiektu, a sprawa została rozstrzygnięta przed wejściem w życie ustawy abolicyjnej z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 99, poz. 665). W konsekwencji niedopuszczalnym jest zastosowanie w sprawie art. 3 ust. 1 tejże ustawy. Odwołanie od wydanej przez organ I instancji decyzji wniósł A. H. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę prawa materialnego poprzez uznanie, iż art. 3 przywołanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 2007 r. nie ma zastosowania do przedmiotowej sprawy podczas gdy w rzeczywistości obiekt powinien podlegać przewidzianej w ustawie tej procedurze legalizacyjnej i powinien zostać dopuszczony do użytkowania. Powstał on bowiem w określonym w art. 3 ust. 1 ustawy okresie, a przed rokiem 2003 nie zostało wszczęte wobec niego postępowanie administracyjne. Fundament wybudowany przez poprzedniego właściciela i zamontowany na nim mechanizm wagi samochodowej stanowią urządzenie dopełniające funkcję użytkową budynku gospodarczego i pozwalają zminimalizować powierzchnię niezbędną do dokonywania pomiaru ciężaru złomu, który jest przedmiotem prowadzonej działalności gospodarczej. Ponieważ ani w stosunku do budynku gospodarczego, ani też w stosunku do fundamentu przed dniem 11 lipca 2003 r. nie było wszczęte i nie było prowadzone postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, a nadto ani budynek gospodarczy, ani też fundament pod wagę nie są jako inwestycje zrealizowane sprzeczne z prawem miejscowym i są zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także ekspertyza techniczna potwierdza wykonanie obiektu w postaci fundamentu zgodnie ze sztuką budowlaną oraz możliwość użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, to przedmiotowy obiekt w postaci fundamentu zgodnie z powołaną na wstępie ustawą z dnia 10 maja 2007 r. podlega procedurze legalizacyjnej i powinien zostać dopuszczony do użytkowania. Przytoczonego stanowiska, zdaniem strony, nie zmienia okoliczność, że skarga złożona na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego nr [...] z dnia [...] została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem prawomocnym od dnia 12 października 2007 r. sygn. akt II SA/GL 345/07, albowiem WSA w Gliwicach nie rozpoznał sprawy merytorycznie, a skupił się na zagadnieniu formalnym polegającym na uiszczeniu wpisu od skargi w wysokości nieprawidłowej. Tym samym organ nie może twierdzić, że sprawa została rozstrzygnięta przed wejściem w życie przepisów ustawy abolicyjnej z dnia 10 maja 2007 r. i dlatego odmawia się udzielenia pozwolenia na użytkowanie fundamentu pod wagę samochodową. W myśl bowiem art. 3 ust. 1 ustawy "do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r, i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48 - 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j.: Dz. U. 2006, Nr 156 poz. 1118 z późn. zm./. A. H. wskazał też możliwość zastosowania w sprawie art. 154 k.p.a. Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przytoczył obowiązujący stan prawny, a następnie wskazał, iż ustawa z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw nie może mieć zastosowania do obiektu budowlanego, w sprawie którego postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją - co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Odnosząc się z kolei do zawartego w odwołaniu stwierdzenia, iż: "w tym konkretnym przypadku zdaniem wnoszącego odwołanie w pełni powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 154 k.p.a, albowiem przemawia za tym zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, zwłaszcza, że strona na mocy decyzji nie nabyła prawa" organ wyjaśnił, przywołując stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż nawet tak dotkliwy obowiązek, jaki stanowi nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wiąże się z uprawnieniami stron, co wyklucza definitywnie dopuszczalność zmiany lub uchylenia takiej decyzji na mocy art. 154 k.p.a. Pismem z dnia [...] r. A. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, zgłaszając zarzut obrazy prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1-4 i art. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i niektórych innych ustaw polegającą na niesłusznym uznaniu, że powołane przepisy nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie albowiem postępowanie w sprawie obiektu budowlanego - fundamentu zostało zakończone ostateczną decyzją podczas gdy w dniu wejścia z życie powołanej ustawy nowelizującej przepisy prawa budowlanego tj. w dniu 20 czerwca 2007 r. decyzja nakazująca rozbiórkę nie była prawomocna, a tym samym postępowanie nie zostało zakończone. Decyzji zarzucił nadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 7 i art. 8 k.p.a, poprzez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pominięcie słusznego interesu obywatela oraz sprzeniewierzenia się zasadzie pogłębiania zaufania do organów Państwa poprzez wydanie decyzji wywierającej wyjątkowo niekorzystne skutki dla strony, a nadto prowadzenie postępowania bez uwzględnienia zmian stanu prawnego, co narusza wartości demokratycznego państwa prawa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że utrzymująca w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została przezeń zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 28 maja 2007 r. odrzucił skargę z powodów formalnych - niewłaściwe opłacenie skargi. Postanowienie to zostało jednak następnie zaskarżone w dniu [...] r. - poprzez skierowanie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji prawomocność postanowienie WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/GL 345/07 uzyskało dopiero w dniu 12 października 2007 r. Tym samym w dacie wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej, która dopuszczała możliwość legalizacji fundamentu (tj. w dniu 20 czerwca 2007 r.) decyzja nie była prawomocna, nie upłynął termin do wniesienia skargi kasacyjnej, a tym samym byt prawny decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu nie został prawomocnie ustalony, a samo postępowanie nie zostało zakończone. Zgodnie z intencją ustawodawcy przepisy ustawy nowelizacyjnej nie mają zastosowania wyłącznie do postępowań, które zostały wprawdzie wszczęte po dniu 11 lipca 2003 r., jednakże przed wejściem w życie "noweli", które miało miejsce w dniu 20 czerwca 2007 r. zostały zakończone ostatecznie i prawomocnie. W tej konkretnej sprawie nie doszło do zakończenia postępowania albowiem w dniu wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej decyzja nakazująca rozbiórkę nie byłą decyzją prawomocną i wykonalną. Nowy stan prawny wprowadzony z dniem 20 czerwca 2007 r. obligował organ do zastosowania nowych przepisów, zezwalających na legalizację obiektu. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i nieuwzględnienia wbrew przepisowi art. 7 k.p.a interesu społecznego i słusznego interesu strony, skarżący podkreślił, iż interes przejawiający się w potrzebie zalegalizowania obiektu budowlanego w postaci fundamentu pod wagę najazdową jest interesem godnym ochrony i nie stojącym w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego. Za poparciem tego stanowiska stoi fakt, że organ nadzoru budowlanego dysponując takim samym stanem faktycznym i identyczną co do zasady dokumentacją powykonawczą odnoszącą się do budynku gospodarczego z funkcją usługową wydał w dniu [...] r. decyzję znak: [...] mocą której udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego właśnie w oparciu o przepisy "noweli" z dnia 10 maja 2007 r. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 16 kwietnia 2009 r. pełnomocnik skarżącego radca prawny K. B., odpowiadając na pytanie składu orzekającego oświadczył, że wedle informacji uzyskanej od skarżącego organ nadzoru wydał postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Zobowiązany przez Sąd do przedłożenia wskazanego rozstrzygnięcia złożył w zakreślonym terminie nie postanowienie wstrzymujące nakaz rozbiórki lecz postanowienie zawieszające na czas trwania procesu postępowanie egzekucyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że pozostaje ona w zgodzie z obowiązującym prawem, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. nakazał A. H. rozbiórkę samowolnie wybudowanego fundamentu pod wagę najazdową. Decyzja ta, od której A. H. wniósł odwołanie, została utrzymywana w mocy ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...]. Z kolei postanowieniem z dnia 28 maja 2007 r. sygn. akt II SA/GL 345/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił wniesioną przez A. H. skargę na decyzję drugoinstancyjną, a wniesiona przezeń skarga kasacyjna została oddalona. W konsekwencji stwierdzić należy, iż decyzja nakazująca A. H. rozbiórkę przedmiotowego fundamentu, będąc ostateczną i prawomocną, pozostaje w obrocie prawnym i od daty uzyskania przez nią przymiotu ostateczności winna była zostać przez A. H. wykonana zgodnie z zawartym w niej bezwzględnie wiążącym nakazem. Skarżący nie wykonał jednak wiążącej go decyzji, a w roku [...] złożył wniosek o udzielenie mu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Poprawnie zatem organ I instancji odmówił udzielenia takiego pozwolenia i poprawnie decyzję tę utrzymał w mocy organ drugoinstancyjny. Dopóki bowiem w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu organy nie mogą wydać co do tego samego obiektu rozstrzygnięcia odmiennego. Sprawa bytu obiektu została bowiem w sposób ostateczny rozstrzygnięta i nie może w drodze innej niż ewentualne postępowanie nadzwyczajne zostać rozpoznana po raz wtóry. Powyższej oceny nie zmienia podnoszony przez skarżącego i jego pełnomocnika fakt wejścia w życie w dniu ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. W myśl art. 3 ust. 1 liberalizuje ona zasady legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów stwierdzając, iż do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy Prawo budowlane. Stosownie jednak do art. 4 tejże ustawy jej przepisy znaleźć mogły zastosowanie tylko i wyłącznie do spraw wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 20 czerwca 2007 r.), w żadnej mierze nie mogły natomiast regulować spraw już rozstrzygniętych w sposób kończący sprawę administracyjną. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż w dniu 20 czerwca 2007 r. w obrocie prawnym istniała już nakazująca A. H. rozbiórkę fundamentu decyzja z dnia [...] r. utrzymana w mocy decyzją organu II instancji z dnia [...] r. Decyzja ta była ostateczna i wykonalna. Notabene jak okazało się w efekcie odrzucenia postanowieniem z dnia 28 maja 2007 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi A. H. (postanowienie to uzyskało przymiot prawomocności w dniu [...] r.) była ona w dniu 20 czerwca 2007 r. także prawomocna albowiem A. H. nie zaskarżył jej w sposób skuteczny. Także wykonalność decyzji rozbiórkowej w dniu wejścia w życie ustawy nie może budzić wątpliwości. Wprawdzie bowiem pełnomocnik skarżącego podał w trakcie rozprawy, iż wykonanie decyzji rozbiórkowej zostało przez orzekający w sprawie organ wstrzymane jednak informacja ta była błędna. Na wezwanie Sądu pełnomocnik przedstawił bowiem postanowienie wydane nie w ramach postępowania zakończonego decyzją nakazującą rozbiórkę lecz wykraczające poza zakres obecnie rozpoznawanej sprawy postanowienie zawieszające egzekucję. Jednocześnie odnosząc się bezpośrednio do treści skargi Sąd wyjaśnia skarżącemu, że także drugi z jego zarzutów nie może zostać uwzględniony. Wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji nakazującej rozbiórkę, której byt nie został w jakimkolwiek trybie obalony, obligującej tym samym orzekające w sprawie organy do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie fundamentu, zarzut nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy jest niezasadny. Z tej samej przyczyny organy nie mogły uwzględnić przywoływanych przez skarżącego potrzeb i wymogów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz zasad współżycia społecznego. Prawnie niedopuszczalnym jest bowiem udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, wobec którego ostatecznie i prawomocnie orzeczono nakaz rozbiórki. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.