II SA/Gl 1085/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Referent-stażysta Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2010 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]roku, nr [...], Burmistrz Miasta S. ustalił jednorazową opłatę /rentę planistyczną/ w wysokości 1 743 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. i oznaczonej jako działka nr 1, o powierzchni 0, 0959 ha. Orzeczenie to zostało wydane w oparciu o art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) oraz uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] roku, nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczyrk ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr 66, poz. 1772). Obowiązek uiszczenia przedmiotowej opłaty Burmistrz nałożył na I. K. w związku ze zbyciem przez nią w dniu [...]r. prawa własności tej nieruchomości na rzecz E. Ł. Przedmiotowa decyzja zapadła w wyniku rozpatrzenia po raz trzeci przez Burmistrza Miasta S. przedmiotowej sprawy, bowiem poprzednie decyzje tego organu z dnia [...]roku i [...] roku, zostały uchylone decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. - odpowiednio decyzjami z dnia [...] roku i z dnia [...]roku. Uzasadniając ostatnio wydaną decyzję Burmistrz wskazał, że zbyta nieruchomość położona była na terenie, dla którego wcześniej obowiązujący plan miejscowy utracił swą ważność dniem [...]roku. Po tej dacie działka wykorzystywana była jako rola klasy IV b i faktycznie służyła jako łąka do wypasu owiec. Działka ta nie miała także dostępu do drogi publicznej i z tego tytułu nie mogła zostać zabudowana. Organ stwierdził ponadto, że poprzednia właścicielka działki miała prawne i faktyczne możliwości uzyskania w drodze umownej, bądź sądowej służebności umożliwiającej dojazd do działki, jednak zdecydowała się na rolnicze wykorzystanie nieruchomości. Plan, który wszedł w życie z dniem [...] roku przeznaczył przedmiotową nieruchomość pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (teren oznaczony symbolem [...]), co spowodowało wzrost jej wartości o kwotę 5 810 zł. Powyższe ustalenia oraz wysokość jednorazowej opłaty ustalona została w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. B. i § 104 cytowanej już wyżej uchwały Rady Miejskiej ustalającą 30 % stawkę służącą naliczeniu tej opłaty. Od tej decyzji odwołanie wniosła I. K. kwestionując zasadność nałożenia na nią obowiązku uiszczenia ustalonej opłaty. Zakwestionowała wyliczenia zawarte w decyzji organu I instancji, bowiem miasto wykupuje działki rolne pod trasy biegowe po cenie 70 zł za m². Odwołująca się podniosła także, że podejmowała starania o zapewnienie działce nr 2411 dostępu do drogi publicznej. Na dowód swych twierdzeń powołała się na korespondencję prowadzoną z właścicielami sąsiednich nieruchomości oraz Starostwem w B. Zaskarżoną decyzją SKO w B. , działając w oparciu o art. 36 ust. 4 i art. 37 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że organ I instancji zastosował się do zaleceń zawartych w kasacyjnej decyzji Kolegium, bowiem poprzednio ustalona opłata planistyczna opiewała na kwotę 11 725 zł. Organ podkreślił, że dla terenu na którym położona jest zbyta przez odwołującą się działka brak było ciągłości planu miejscowego i równocześnie dla działki tej nie została wydana pozytywna decyzja ustalająca warunki zabudowy. W tej sytuacji dla ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem obowiązującego planu przyjmuje się faktyczny sposób jej wykorzystania przed uchwaleniem tego planu, co wynika z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. i § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). SKO zauważyło także, że w poprzednio obowiązującym planie uchwalonym w 1994 roku przedmiotowa działka była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. W nowym planie działka ta przeznaczona została zaś pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i częściowo pod zabudowę usługową (pensjonaty, domy wypoczynkowe). Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym, w oparciu o który ustalono wysokość opłaty planistycznej, uwzględnił okoliczność braku dostępu działki do drogi publicznej. Przyjął także wartość nieruchomości sprzed uchwalenia planu według faktycznego sposobu jej użytkowania jako działki rolnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości nie mógł wziąć pod uwagę cen działek przeznaczonych pod trasy biegowe, bowiem musiał uwzględnić jej faktyczne przeznaczenie. Bez znaczenia w sprawie były także czynności podejmowane przez odwołującą się zmierzające do zapewnienia nieruchomości dostępu do drogi publicznej, gdyż rzeczoznawca ustalając wartość nieruchomości wziął pod uwagę tę okoliczność. W skardze I. K. powtórzyła zasadniczo argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podniosła, że stała się właścicielką położonej w Szczyrku działki nr 1 na podstawie umowy działu spadku z [...] roku. Wówczas działka ta zgodnie z opinia Urzędu Miasta S. była działką budowlaną przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Nie posiadała ona jednak dostępu do drogi publicznej, bowiem w latach 90 - tych istniejąca droga gminna została zasypana na odcinku ok. 200 m w czasie budowy ul. [...] prowadzącej do ośrodka "A". Władze miasta nie wymogły jednak na inwestorze przywrócenia drożności ul. [...]. Nie mając nadziei na uzyskanie dojazdu do swojej działki skarżąca sprzedała ją właścicielowi sąsiedniej nieruchomości za cenę niższą od cen uzyskiwanych za działki budowlane. W uchwale z [...]roku Rada Miejska w S. przeznaczyła jej nieruchomość jednak ponownie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem skarżącej ustalona opłata planistyczna jest nienależna, bowiem jak przyznał rzeczoznawca majątkowy, zbyta przez nią działka nie spełniała warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W jej ocenie niezrozumiałe było przyjęcie przez rzeczoznawcę rolniczego charakteru działki od dnia jej nabycia, skoro nie była ona nigdy wykorzystywana rolniczo. Jednocześnie działka ta zarówno przed jak i po zatwierdzeniu nowego planu była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową bez możliwości jej zabudowy z uwagi na brak dostępu do drogi. Tym samym w opinii skarżącej przeznaczenie jej działki w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną miało jedynie na celu wyłudzenie od niej nienależnych opłat. Skarżąca wskazała wreszcie, że gdyby uregulowany został dojazd do jej działki uzyskałaby ona z tytułu jej sprzedaży znacznie większą kwotę ( 150 – 170 tys. zł). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej w okresie braku planu dla działki nr 1 nie mogła zostać wydana pozytywna decyzja o warunkach jej zabudowy. Na podstawie oświadczenia męża skarżącej ustalono także, że działka ta była faktycznie wykorzystywana rolniczo pod wypas owiec. Na uwzględnienie nie zasługiwał – zdaniem Kolegium - także zarzut zaniżenia wartości przedmiotowej nieruchomości, jako działki rolnej wobec wykupywania przez gminę takich działek po cenie 70 zł za m², z przeznaczeniem pod budowę tras biegowych, gdyż wartość nieruchomości zależna jest od wielu czynników. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem i władny jest ją uchylić w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie jest też związany, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 – dalej p.p.s.a.), zarzutami i wnioskami skargi, a dostrzeżone naruszenia przepisów prawa może uwzględnić z urzędu. Stosownie do art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy i jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zatem, jeżeli zapisy nowego planu miejscowego dotyczą terenów, na których wcześniej obowiązujący plan miejscowy utracił moc prawną przed wejściem w życie nowego planu, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu, ustalenie wzrostu wartości nieruchomości objętej nowym planem opierać się winno na ustaleniu faktycznego sposobu jej wykorzystania bezpośrednio przed uchwaleniem nowego planu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem SKO w B., że obok zbycia nieruchomości w okresie pięciu lat od wejścia w życie nowego, czy też zmiany planu miejscowego, podstawową przesłanką powstania obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej stanowi wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Powyższe sformułowanie ustawowe nie oznacza jednak wbrew stanowisku organu odwoławczego, że bez znaczenia jest przeznaczenie zbytej nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, który utracił moc prawną w oparciu o art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Podkreślić jednocześnie trzeba, że w przypadku, gdy na terenie objętym planem obowiązywał wcześniej plan miejscowy, który utracił swoją moc prawną przed wejściem w życie nowego planu, ustaleń dotyczących tej kwestii nie można ograniczyć tylko do analizy faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 roku, sygn. akt P 58/08 (Dz. U. nr 24, poz. 124) stwierdził, że art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed [...]r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Bezsporne jest, że w planie miejscowym miasta S. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r., Nr [...], który utracił swoją moc prawną z dniem [...]roku, działka nr 1 znajdowała się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem [...]– zabudowa mieszkaniowo-usługowa. Z kolei w dacie sprzedaży działki przez skarżącą znajdowała się ona, zgodnie z rysunkiem planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r., Nr [...], w jednostce oznaczonej symbolem A3.9MN. Zgodnie z tekstem tego planu są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z dopuszczonymi przeznaczeniami towarzyszącymi związanymi z rożnymi formami działalności gospodarczej. W granicach terenu [...] – tereny zabudowy usługowej działka nr 1 przeznaczona została pod zabudowę usługową, taką jak: pensjonaty, domy wypoczynkowe z przynależnym zagospodarowaniem terenu. Porównanie ustaleń planu miejscowego z [...] roku z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego dowodzi, że przewidziane w obu tych aktach prawa miejscowego podstawowe przeznaczenie terenu działki nr 1 zostało określone tak samo. Wobec powyższego w świetle powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego w kontrolowanej sprawie brak było podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie w jakim przepis ten odnosi wzrost wartości nieruchomości do faktycznego sposobu jej wykorzystania przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego. Powyższe ustalenie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz stosownie do art. 135 p.p.s.a. także poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta S., a to uwagi na zaistnienie okoliczności przewidzianych w art. 145 a § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zastosuje się do zaleceń Sądu, a w szczególności weźmie pod uwagę brzmienie art. 37 ust. 1 u.p.z.p. ustalone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku gdyby Burmistrz Miasta S. doszedł do przekonania, że uchwalenie planu nie spowodowało wzrostu wartości zbytej przez skarżącą nieruchomości winien on umorzyć postępowanie w sprawie. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekł z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącej o jakim mowa w art. 210 p.p.s.a.