II SA/Gl 1085/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi W.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...]r., nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej k.p.a.) oraz art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), działając z urzędu: 1) nakazał M. L. i W. L., właścicielom działki nr [...] obręb [...], wstrzymać użytkowanie terenu, poprzez wykonywanie działalności gospodarczej, polegającej na obróbce mechanicznej [...] do czasu uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; 2) zobowiązał M. L. i W. L. do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w terminie 30 dni od chwili, gdy decyzja o wstrzymaniu użytkowania terenu stanie się ostateczna. W uzasadnieniu podano m. in., że zostały złożone skargi mieszkańców pobliskich nieruchomości, dotyczące konieczności zlikwidowania uciążliwości w postaci hałasu, zapachu i zapylenia powodowanej przez prowadzenie na działce j.w. działalności gospodarczej, polegającej na cięciu [...] dowożonych i odwożonych codziennie ciężkim transportem. Przedmiotowa działka znajduje się częściowo (w pasie 60 m od drogi) w granicach terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (Uchwała Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2003 r. - Dz. Urz. Woj. Śl. Nr [...] poz. [...] z późn. zm. – dalej m.p.z.p.), oznaczonego symbolem 4MN+MR, natomiast poza pasem 60 m - w terenie nieobjętym planem miejscowym. W wykazie rodzajów przeznaczenia terenów nie występuje samodzielnie symbol MN (zabudowa mieszkaniowa) a jedynie symbol MNU - zabudowa mieszkaniowa z usługami. W tej sytuacji przyjęto, że prowadzona działalność ma miejsce w granicach terenu MNU (obszar zabudowy mieszkalnej z usługami, przemieszany z zabudową zagrodową). Ustalenia ogólne dla terenów oznaczonych "MNU" w zapisie § 5 ust. 1 m.p.z.p. wymagają m. in. niepowodowania poza granicami własności uciążliwości w zakresie zapylenia, zapachu, hałasu i wibracji, powyżej wielkości określonych w przepisach odrębnych, jako maksymalne dopuszczalne w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Wymagają również "niepowodowania zapotrzebowania na systematyczną obsługę ciężkim transportem". Prowadzona działalność zalicza się do usług, ale nie spełnia tych warunków. Prowadzący działalność nie uzyskali na nią, ani na związane z nią utwardzenie terenu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. M. T. i M. L., działający w ramach A S.C., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli odwołania od decyzji z dnia [...] r. W wyżej wymienionych pismach odwołujący zaskarżyli powyższą decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 7, 77 oraz 107 §3 k.p.a. i wnieśli m. in. o uchylenie decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że skład orzekający Kolegium w przedmiotowej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji. W toku postępowania przed organem I instancji ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości działalność gospodarczą prowadzi M. L., wspólnik spółki cywilnej A s.c. M. L., M. T. z siedzibą w S., syn właścicieli przedmiotowej nieruchomości, tj. M. L. i W. L.. Zgodnie z informacją zawartą w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej przeważającą działalnością gospodarczą spółki A s.c. jest obróbka mechaniczna [...]. Organ I instancji słusznie przyjął, że prowadzona działalność ma miejsce w granicach terenu MNU, a przez to nie jest tam dopuszczalna. Dowóz i odwóz [...] odbywa się ciężkim transportem, samochodem o nośności kilkanaście i więcej ton, w dni robocze, kilka razy dziennie. Skargę na decyzję SKO wniósł W. L., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżając ją w całości. Zarzucono: - naruszenie art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy poprzez niezlecenie badań natężenia hałasu, zapylenia i wibracji; nieustalenie poziomu zużywania mediów; nieustalenie, czy są odprowadzane ścieki z nieruchomości będącej przedmiotem decyzji i czy są one podłączone do komunalnej sieci kanalizacyjnej; nieustalenie jak często wykonywane są transporty na nieruchomości będącej przedmiotem decyzji; nieustalenie w jaki sposób, na jakiej powierzchni i kiedy dokonano utwardzenia terenu; niewskazanie jakie urządzenia techniczne zostały posadowione i jakie roboty budowlane zostały wykonane na nieruchomości będącej przedmiotem decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu na nieruchomości i wadliwe zastosowanie sankcji określonej w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że decyzja nakłada na Skarżącego oraz M. L. obowiązek wstrzymania użytkowania terenu, poprzez wykonywanie działalności gospodarczej polegającej na obróbce mechanicznej [...], podczas gdy właściciele nie wykonywali i nie wykonują takiej działalności gospodarczej. Teren należący do skarżącego nie jest użytkowany w uciążliwy dla otoczenia sposób. Wszystko odbywa się z poszanowaniem zasad współżycia społecznego, bez ingerencji w prawo własności innych osób. Decyzja organu I i II instancji oparta jest na dowolnej, nie zaś swobodnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). W świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Na mocy ust. 2 przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Art. 59 ust. 3 u.p.z.p. zakłada, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: a) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo b) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Adresatem decyzji tego rodzaju jest więc właściciel, bądź użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie żadna inna osoba. W orzecznictwie przyjmuje się nadto, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., II OSK 6/08; wyrok WSA w Poznaniu z 6 października 2010 r., sygn. IV SA/Po 493/10). Stwierdza się bowiem, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP), odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów publicznych (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 9 marca 2016 r., II SA/Go 65/16). Organ I instancji ustalił, co zaakceptowało SKO, że działalność polegająca na cięciu, wyładunku i załadunku [...] prowadzona jest na części działki położonej w odległości 60-100 m od drogi nr [...], poza terenem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na ten teren nie została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ zauważa, że aby działalność ta mogła być prowadzona, samochody dowożące i odwożące [...] muszą przejechać przez teren objęty planem, który w tej sytuacji należy też uznać za teren integralnie związany z prowadzoną działalnością. Dowóz i odwóz [...] odbywa się ciężkim transportem (samochody o nośności kilkanaście i więcej ton) w dni robocze, kilka razy dziennie. Jednocześnie organy twierdzą, że prowadzenie tego rodzaju działalności narusza nakaz m.p.z.p. "niepowodowania zapotrzebowania na systematyczną obsługę ciężkim transportem". Trudno zatem zorientować się z rozstrzygnięć organów, jak po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy (w zakresie części nieruchomości nieobjętej planem) miałaby być prowadzona przedmiotowa działalność gospodarcza, skoro i tak – wg organów – przejazd przez część nieruchomości objętą planem odbywa się ciężkim transportem, a zatem jest – przy założeniach organów – prawnie niedopuszczalny. Nie wyjaśniły one, czy po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy dojazd na część nieruchomości nieobjętą planem miałby odbywać się w inny sposób niż dotychczas (by był legalny), z innej strony działki, z innej drogi (by nie naruszał planu miejscowego). Organy nie wykazały, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy doprowadzi do możliwości legalnego realizowania przedmiotowej działalności gospodarczej na spornym terenie. Należy także zwrócić uwagę na dokładną treść m.p.z.p. Ustalono bowiem w decyzjach, co można powtórzyć, że przedmiotowa działka znajduje się częściowo (w pasie 60 m od drogi [...]) w granicach terenu oznaczonego w planie symbolem 4MN+MR. Organ I instancji jednocześnie stwierdza, przy akceptacji SKO: "Odnośnie do terenów MN objętych powołanym planem miejscowym należy zauważyć, że w wykazie rodzajów przeznaczenia terenów nie występuje samodzielnie symbol MN (zabudowa mieszkaniowa) a jedynie symbol MNU - zabudowa mieszkaniowa z usługami. W tej sytuacji przyjęto, że prowadzona działalność ma miejsce w granicach terenu MNU." W związku z tym organy swe ustalenia prowadziły na podstawie §5 ust. 1 m.p.z.p. Tymczasem w §10 m.p.z.p. znajdują się ustalenia dla wsi L. (pkt 5). Wyraźnie wskazuje się tam, że chodzi o tereny "wzdłuż drogi wojewódzkiej [...]." Prawodawca miejscowy wskazuje w przywołanym zapisie, że symbole "MN+MR" to "zabudowa mieszkalna z usługami, zabudowa zagrodowa" (podpunkt 4). Doprecyzowuje jednocześnie, że "Podstawową funkcją istniejącej i projektowanej zabudowy na omawianym terenie jest rozwój funkcji mieszkaniowej i usług poprzez adaptowane i nowo realizowane zagrody." Są tam również określone konkretne warunki i wymagania inwestycyjne. Skoro ustalono w decyzjach, że nieruchomość w części znajduje się na terenie "4MN+MR", że położona jest w obrębie L., a plan – wbrew stanowisku organów – zawiera unormowania dotyczące funkcji "MN+MR", to niezrozumiałym jest dokonywanie ustaleń w oparciu o zapisy dotyczące funkcji MNU. Należało tu dokonać bardziej wnikliwej oceny zapisów m.p.z.p., pamiętając że do ograniczeń własności nie można stosować wykładni rozszerzającej. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 107 §3 i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony i oceniony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy przede wszystkim dokładnie przeanalizować treść planu miejscowego, pamiętając że do ograniczeń własności nie można stosować wykładni rozszerzającej. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl. [pic]