II SA/Gl 1086/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta B. ustalił opłatę adiacencką w kwocie 1 256,20 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z podziału działki nr [...], obręb [...], objętej KW [...]. Opłatę tę organ rozdzielił proporcjonalnie na współwłaścicieli podzielonej nieruchomości w stosunku do posiadanych udziałów w jej prawie własności, zobowiązując M. i J. F. do uiszczenia kwoty 670,24 zł , a E. M. do zapłaty 586,46 zł. W podstawie prawnej tej decyzji wskazany został art. 98a, art. 148 ust. 1 i art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej zwanej u.g.n.) oraz uchwała Rady Miejskiej w B. Nr [...], z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] r., poz. [...]). W uzasadnieniu tego orzeczenia Prezydent Miasta B. podał, że ostateczną decyzją z dnia [...] r., nr [...], zatwierdził na wniosek J. i T. F. oraz E. M. podział wskazanej wyżej nieruchomości, na działki nr [...] o pow. 1693 m² i nr [...] o pow. 1365 m². Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] r. Następnie organ I instancji powołał przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. wskazując, że jeżeli w wyniku dokonanego na wniosek właściciela podziału nieruchomości jej wartość wzrośnie organ wykonawczy gminy (w tym przypadku Prezydent Miasta B.) może w oparciu o ten przepis ustalić z tego tytułu opłatę adiacencką. Wysokość tej opłaty ustala się na podstawie stawki procentowej określanej przez radę gminy. Rada Miejska w B. uchwałą z dnia [...] r. wskazaną w podstawie prawnej decyzji ustaliła stawkę tej opłaty w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Organ I instancji dalej stwierdził, że celem ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty zlecił rzeczoznawcy majątkowemu opracowanie operatu szacunkowego ustalającego wzrost wartości nieruchomości spowodowany przeprowadzonym podziałem. Operat taki został sporządzony w dniu [...] r. i ustalono w nim, że wartość przedmiotowej nieruchomości po jej podziale wzrosła o 4 189 zł. Kierując się tym operatem Prezydent Miasta B. ustalił stawkę należnej opłaty w wysokości 1256, 70 zł. Organ I instancji stwierdził ponadto, że zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze sporządzonym w sprawie operatem z czego skorzystali T. F. i E. M. W następstwie tego małżonkowie F. wnieśli zastrzeżenia do tego operatu wskazując, że nabywając udział we własności działki nr [...] nie zostali poinformowani, iż oprócz należnego podatku będą musieli uiścić jeszcze opłatę adiacencką. Nie zgodzili się także ze stanowiskiem rzeczoznawcy majątkowego, że wyniku przeprowadzonego podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do tych zastrzeżeń organ wskazał, że podatek od czynności cywilno-prawnej nie ma związku z opłatą adiacencką. Poinformował także, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie ze standardami obowiązującymi rzeczoznawców majątkowych oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) a także w zgodzie z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Uwzględnione w nim zostały także wszystkie atrybuty wycenianej nieruchomości. Przeprowadzona zaś przez rzeczoznawcę majątkowego analiza transakcji niezabudowanymi nieruchomościami mającymi miejsce na lokalnym rynku wykazała, że mniejsze działki cieszą się większym zainteresowaniem, co przekłada się na wyższą ich cenę. I tak cena m² działki o pow. ok. 1500 m² jest wyższa niż cena m² działki o areale ok. 3000 m². Przyczyną tego są m.in. ograniczenia w możliwości podziału działek o pow. 3000 m² na terenach, gdzie nie obowiązuje plan miejscowy. Odwołanie od tej decyzji wniósł E. M. domagając się uchylenia nałożonej nią opłaty. Wskazał, że zgodnie z prawem zbył małżonkom F. wynoszący ok. 17 arów udział w jego nieruchomości i od tej transakcji nabywcy uiścili należny podatek. W związku z tym w jego przekonaniu brak jest podstaw do obciążenia go obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej, bowiem byłoby to niezasadne obciążenie go należnościami "z tytułu uszczuplenia jego zasobów gruntowych". Stwierdził, że nie interesuje go moc prawna sporządzonego operatu szacunkowego, bowiem nie on zlecał i płacił za jego wykonanie lecz uczynił to za niego urząd z pieniędzy podatników. Zdaniem wnoszącego odwołanie należałoby sprawdzić ile kosztowało sporządzenie tego operatu i czy "skórka warta była wyprawy". Podkreślił, że w jego ocenie działanie władz miejskich narusza nie tylko przepisy Konstytucji R.P. chroniącej własność, ale także jest nierozważne z punktu widzenia nakładania na mieszkańców dodatkowych obciążeń finansowych. E. M. stwierdził wreszcie, że podzielona nieruchomość, która dotychczas była wykorzystywana rolniczo zapewni Urzędowi Miejskiemu wielokrotnie większy dochód w związku z przekształceniem jej w działkę budowlaną. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ ten stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta B. został wydana w oparciu i w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Nie upłynęły bowiem 3 lata od daty uzyskania waloru ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a w dacie wydania tej decyzji obowiązywała podjęta na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] r.. ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej pobieranej z tego tytułu. W ocenie SKO nie budzi także żadnych zastrzeżeń sporządzony w sprawie operat szacunkowy w oparciu, o który ustalony został wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem. W operacie tym rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Uwzględnione zostały w nim zgodnie z art. 154 u.g.n. cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w infrastrukturę techniczną, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy podkreśliła, że wartość rynkowa wycenianej nieruchomości została określona przy uwzględnieniu aktualnego sposobu jej użytkowania i stanowi najbardziej prawdopodobna cenę, jaka można uzyskać za nią na rynku obrotu nieruchomościami. Kolegium nie podzieliło wreszcie zarzutów wnoszącego odwołanie dotyczących naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów Konstytucji R.P. stwierdzając, że decyzja ta znajduje oparcie w przepisach rangi ustawowej. W skardze na tę decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E. M. wskazał, że jest ona niezgodna z prawem. W jego ocenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., jako organ samorządowy, powinno być wyłączone od orzekania w sprawach, w których decyzje wydal inny organ samorządowego taki "jak Miejska Rada", gdyż jest to typowy przykład konfliktu interesu. W związku z tym skarżący uznał za potrzebne poddanie tego orzeczenia ocenie sądu administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia skargi E. M. stwierdził, że naliczenie jednorazowej opłaty adiacenckiej nie mieściło się w kompetencjach Rady Miejskiej w B. Obciążenie zaś jego tą opłatą nie powinno mieć w ogóle miejsca. Wskazał, że ze sporządzonego na zlecenie Prezydenta Miasta B. operatu szacunkowego wynika tylko prawdopodobieństwo wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale. W decyzji tej nie wzięto jednocześnie pod uwagę niebagatelnych kosztów, jakie należało ponieść w związku przeprowadzonym podziałem. Podzielona nieruchomość nie stanowiła także nigdy własności Skarbu Państwa i od 1902 r. znajdowała się w rękach jego przodków, a od 1968 r. stanowiła jego własność. Podniósł wreszcie, że wskazane przez autorkę operatu szacunkowego elementy infrastruktury nie są zasługą aktualnej Rady Miasta, bowiem znajdujące się w sąsiedztwie podzielonej nieruchomości ulice były realizowane w "dekadzie gierkowskiej", a linia energetyczna stanowiąca jedyne uzbrojenie terenu został wybudowana z własnych środków przez jego kuzynostwo "w epoce Gomułki". W podsumowaniu skargi E. M. stwierdził, że własność prywatna zgodnie z obowiązującą Konstytucją R.P. powinna być chroniona przez wszystkie organy państwa nie wyłączając organów "władzy terytorialnej", a działania tych organów nie mogą uderzać w interesy obywateli. Decyzja SKO w B. charakteryzuje się natomiast "wielka stronniczością, a jej uzasadnienie jest "typowym biurokratycznym , w którym jest wszystko, a zarazem nic co mogłoby świadczyć o zajęciu właściwego stanowiska w sprawie". W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też prawa procesowego w stopniu pozwalającym Sądowi na jej wzruszenie. Skarżącemu należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Tym samym kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie jest uprawniony do wypowiadania się w kwestii gospodarności czy rzetelności działań podejmowanych przez organy gminy w sprawie wymierzenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej. Dodać należy także, że kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Sąd przeprowadził kierując się regułami wskazanymi w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej zwanej p.p.s.a.) Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną w niej podstawą prawną. Konsekwencją tego przepisu jest brak uprawnień Sądu do badania m.in. zgodności z prawem postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...], którą zatwierdzono podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...]. Na marginesie jedynie przyjdzie dodać, że w przypadku wyrugowania decyzji podziałowej z obrotu prawnego zaistniałaby w sprawie określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania zakończonego aktualnie kontrolowanymi decyzjami w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Kontrolą Sądu nie mogła być także objęta, jako leżąca poza granicami skargi, kwestia zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W obecnym postępowaniu Sąd bowiem był uprawniony jedynie do ustalenia czy uchwała ta obowiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (art. 98a ust. 1a u.g.n.) oraz czy określona w niej stawka procentowa opłaty była zgodna z przepisami u.g.n. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nakazywał jednak Sądowi zbadanie, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym aktem. Kontrolę legalności wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji rozpocząć zatem należy od analizy zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. Na wstępie tych rozważań stwierdzić trzeba, że ustalenie przez organ wykonawczy gminy (w analizowanym przypadku prezydenta miasta) opłaty adiacenckiej, o jakiej jest mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., jest możliwe w razie łącznego spełnienia czterech pozytywnych przesłanek, a to: 1) zatwierdzenia podziału nieruchomości ostateczną decyzją lub prawomocnym orzeczeniem wydanymi na wniosek właściciela lub jej użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres jej użytkowania, 2) wydania decyzji ustalającej opłatę przed upływem 3 letniego terminu od uzyskania przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości waloru ostateczności czy od uprawomocnienia się orzeczenia o podziale, 3) wzrostu wartości nieruchomości będącego konsekwencją jej podziału, 4) obowiązywania uchwały rady gminy ustalającej stawki procentowe opłaty adiacenckiej w dacie, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie wszystkie te przesłanki zostały spełnione. Wskazać należy, że do podziału stanowiącej współwłasność skarżącego działki nr [...], doszło na zgodny wniosek wszystkich jej współwłaścicieli oraz iż podział ten nie był podziałem niezależnym od ustaleń planu miejscowego w rozumieniu w art. 98 a ust. 2 u.g.n. Podziały nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, w których przypadku nie pobiera się opłaty adiacenckiej, bowiem mają miejsce tylko w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w przepisie art. 95 u.g.n., z których żadna nie miała miejsca w tej sprawie. Z uwagi na treść stwierdzeń zawartych w skardze dotyczących dat wybudowania dróg czy sieci energetycznej w sąsiedztwie dzielonej nieruchomości skarżącemu wyjaśnić trzeba, że w ustawodawstwie polskim przewidziana jest możliwość pobierania rożnego rodzaju opłat adiacenckich związanych ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym działalnością organów gminy. Czym innym jest zatem opłata adiacencka pobierana przez gminy w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym ich podziałem, a czym innym opłata adiacencka pobierana z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej czy wzrostu jej wartości w wyniku przeprowadzenia postępowania scaleniowego. Z powołanego wyżej przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika ponadto, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. W omawianym przepisie ustawodawca zawarł także odesłanie do odpowiedniego stosowania szeregu przepisów u.g.n. odnoszących się do ustalania i wnoszenia opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z budową urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 146 ust. 1a stosowanym w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Opinia ta jest sporządzana w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Wyceny nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu dokonuje się przez określenie ich wartości rynkowej ( art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.n.). Wartość tę stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku z uwzględniem cen transakcyjnych ( art. 151 ust. 1 u.g.n.). Wyboru właściwego sposobu wyceny nieruchomości obejmującego podejście oraz metody i techniki szacowania dokonuje, jak zasadnie wskazano w uzasadnieniu decyzji SKO, rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W tym miejscu przyjdzie jednakowoż wytknąć SKO, że błędnie wskazało, iż rzeczoznawca dokonując wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości kierował się jej przeznaczeniem w planie miejscowym. Z akt sprawy wynika bowiem, że teren dzielonej nieruchomości nie był objęty planem miejscowym, a zatem stosownie do art. 154 ust. 2 u.g.n. przeznaczenie nieruchomości rzeczoznawca ustalił kierując się ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. ( j.t. przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] r.). To dostrzeżone przez Sąd omyłkowe stwierdzenie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Rzeczoznawca zastosował w sprawie podejście porównawcze, stwierdzając, że znane jej były ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Podejście to polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, uwzględnia się także zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu (art. 153 ust. 1 u.g.n.). W § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej zwanego rozporządzeniem RM) zdefiniowana została zastosowana przez rzeczoznawcę metoda korygowania ceny średniej. Metoda ta polega na przyjmowaniu do porównań co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których są znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz ich cechy. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty ceny średniej nieruchomości podobnych dokonanej za pomocą współczynników korygujących, uwzględniających różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Podzielić należy stanowisko orzekających w sprawie organów, że opracowany na użytek kontrolowanej sprawy operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo. W szczególności uwzględnia on normy wynikające z przepisów działu IV rozdziału 1 u.g.n. oraz rozporządzenia RM. Rzeczoznawca do ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale właściwie zastosowała podejście porównawcze z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej. W operacie wzięto pod uwagę 5 cech rynkowych nieruchomości (lokalizację, sąsiedztwo, warunki inwestowania, dojazd oraz uzbrojenie), którym na podstawie analizy lokalnego rynku przypisano odpowiednią wagę. Ustalając wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca do porównań wzięła 22 transakcje niezabudowanymi nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni od 2600 – 4600 m², które miały miejsce w okresie między listopadem 2009 r. a lipcem 2011 r. na lokalnym rynku nieruchomości obejmującym teren gminy B. Natomiast do ustalenia wartości nieruchomości po podziale wziętych zostało 37 transakcji nieruchomościami o takim samym przeznaczeniu lecz o powierzchni od 1200 – 1700 m², mających miejsce na tym samym rynku lokalnym w okresie od października 2009 r. do sierpnia 2011 r. Po ustaleniu średniej ceny i zastosowaniu współczynników korygujących rzeczoznawca majątkowy ustaliła wartość m² wycenianej nieruchomości przed podziałem na kwotę 81,33 zł, a po podziale działek na kwotę 82,70 zł. Operat szacunkowy wykazał zatem wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem na 2 mniejsze działki o 4 189 zł. Mając na uwadze wskazany w operacie wzrost wartości podzielonej nieruchomości oraz 30 % stawkę opłaty adiacenckiej Prezydent Miasta B. ustalił wysokość tej opłaty na kwotę 1 256, 70 zł. Zasadnie kwota ta została następnie podzielona zgodnie z udziałami posiadanymi przez współwłaścicieli. Podkreślić należy w tym miejscu, że pozbawiony podstaw był zarzut skarżącego kwestionującego nie tylko zasadność naliczenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej, ale także obciążenie go obowiązkiem uiszczenia jej części. Z treści decyzji wynika bowiem, że jest on zobowiązany do uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej posiadanemu przez niego udziałowi we własności podzielonej nieruchomości wynoszącym 14/30 części. Nie sposób byłoby natomiast przyjąć, że w wyniku przeprowadzonego podziału wzrosła jedynie wartość udziału we własności tej nieruchomości należącego do małżonków F. W końcu przyjdzie także wyjaśnić skarżącemu, że bezpodstawne były zawarte w skardze stwierdzenia podważające bezstronność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z uwagi na konflikt interesów w związku z rozpatrzeniem odwołania od decyzji organu samorządowego przez inny organ samorządowy. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) kolegia te nie są bowiem jednostkami samorządowymi lecz państwowymi jednostkami budżetowymi, a nazwę swoją zawdzięczają przypisanym im kompetencjom jako organom wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego ( art. 1 tej ustawy). Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.