II SA/Gl 1086/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] roku Prezydent Miasta B. na podstawie m. in. art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, 2, art. 60 ust.1, art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 3-5, art. 54, art. 55, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647) ustalił warunki zabudowy dla budowy pawilonu handlowo-usługowego wraz z miejscami parkingowymi, infrastrukturą, pylonami reklamowymi i przebudową układu drogowego zlokalizowanego na terenie położonym w B. przy ul. [...] obejmującym działki nr "1", "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8" (pawilon handlowy wraz z infrastrukturą) "9", "10", "11", "12" (budowa zjazdu z drogi). W decyzji określił orientacyjną powierzchnię zabudowy ok. [...]m2 w tym powierzchnię sprzedaży ok. [...] m2. Wskazał na budowę nowego układu drogowego łączącego ul. [...] z ulicą [...] wraz z przebudową skrzyżowania ul. [...],[...] i likwidację skrzyżowania ul. [...] – [...], budowę wjazdu na teren inwestycji od strony nowoprojektowanej drogi, budowę parkingu na ok. [...] miejsc postojowych oraz budowę pylonów reklamowych. Określił warunki i wymagania ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego. Tutaj określił procentowy wskaźnik zabudowy (ok. [...]%), szerokość elewacji frontowej (ok. [...]m), wysokość elewacji frontowej (ok. [...]m) oraz geometrii dachu: dwuspadowy oraz nachylenie połaci (ok. [...]% to jest ok. [...] %). Linie zabudowy wyznaczono w odległości 10 m od zewnętrznej krawędzi projektowanego przebiegu jezdni ul. [...] (droga publiczna kategorii krajowej) oraz od strony ul. [...] (droga publiczna kategorii powiatowej) w odległości [...] m od zewnętrznej krawędzi projektowanego przebiegu jezdni tej ulicy. Wskazano na postanowienie Wojewody [...] z [...]roku uzgadniające przedmiotową inwestycję w zakresie zgodności z zadaniami służącymi realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Organ orzekający zawarł w decyzji także ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, a także dziedzictwa kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Załącznikami decyzji organ uczynił: mapę na której wyznaczono Iinie rozgraniczające teren inwestycji, mapę na której naniesiono orientacyjną lokalizację planowanej inwestycji, mapę na której naniesiono planowaną zmianę układu komunikacyjnego w rejonie inwestycji, wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – część tekstowa, wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – część graficzna. W obszernym uzasadnieniu organ podał, że w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji zastrzeżenia do objętej wnioskiem inwestycji zgłosili J. i U. K. zamieszkali przy ul. [...] (stroną postępowania jest U. K.), J. P. zamieszkały przy ul. [...] oraz B. S. zamieszkała przy ul. [...]. Zastrzeżenia te dotyczyły niedrożnej sieci kanalizacyjnej powodującej okresowe zalewanie ich posesji, kwestionowali w związku z tym planowaną przebudowę układu komunikacyjnego. Powyższe zastrzeżenia nie zostały uwzględnione z uwagi na spełnienie warunków i wymogów lokalizacyjnych oraz uzyskanie pozytywnych opinii i uzgodnień. W związku z tym kwestie poruszane w pismach zawierających zastrzeżenia, a dotyczące pogorszenia warunków życia i szkód materialnych nie mogły być rozpatrywane na etapie ustalenia warunków zabudowy. Pisma te (dotyczące niedrożności systemu kanalizacyjnego i zalewania sąsiednich posesji) zostały przekazane [...] Przedsiębiorstwu Komunalnemu w B. oraz Miejskiemu Zarządowi Dróg i Mostów w B. Podsumowując uzasadnienie wydanej decyzji organ orzekający stwierdził, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. S., M. C. i Z. C. Wnieśli oni o uchylenie decyzji organu I instancji jako rażąco naruszającej art. 7 kpa. W uzasadnieniu odwołania zarzucili, że zaskarżona decyzja dotyczy tego samego terenu dla którego została wydana decyzja nr [...] z [...]roku, na terenie na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja usytuowane są łącza kanalizacji z pobliskich ulic i okolicznych osiedli, a nieruchomości odwołujących się są w niecce, a związane z realizacją inwestycji podwyższenia działki nr "1" spowodują, że zagrożenie związane ze skażeniem epidemiologicznym znacznie się zwiększy. Twierdzili, że inwestycja została usytuowana w najniżej położonym punkcie w terenie co spowoduje, że powstające w niej ścieki komunalne, przemysłowe, wody opadowe i roztopowe będą odprowadzane do istniejącej kanalizacji sanitarnej, deszczowej i spławnej ze względu na ukształtowanie terenu podczas większych opadów częściej więc teren będzie zalewany ściekami. Inwestycja nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa ponieważ zabudowa handlowo-usługowa zajmuje tylko około 10 % obszaru analizowanego, który zresztą został wyznaczony w sposób niewłaściwy bowiem organ I instancji odstąpił od wyznaczenia minimalnych granic obszaru analizowanego. Wreszcie w ocenie odwołujących się planowana inwestycja wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wskazano na brak rozpoznania geotechnicznego warunków posadowienia budynku oraz pominięcia w decyzji informacji o istnieniu na tym terenie szybiku porudnego. Odwołujący się wyraźnie stwierdzili, że przyczyną kwestionowania decyzji organu I instancji nie jest niedrożna kanalizacja lecz niekorzystne ukształtowanie terenu, który powinien być wyłączony spod inwestycji. W decyzji organu I inwestycji nie wykazano, że "zamierzenie wskazane we wniosku jest zgodne z przepisami odrębnymi", a w wykazie stron postępowania sporządzonym przez organ I instancji znajdują się osoby, które już nie żyją. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]roku, wydaną m. in. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzją w pkt 1 ppkt 1b w części dotyczącej szerokości elewacji frontowej, określonej na [...]m i w tym zakresie orzekło zgodnie z wnioskiem o szerokości elewacji frontowej (od strony ul. [...]) i określiło ją na [...] m. W pozostałej części decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy. W uzasadnieniu Kolegium przywołało treść art. 59 ust. 1, 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazało na art. 61 ust. 1 pkt 1-5 powyższej ustawy, stwierdzając że spełnienie określonych w nim wymogów w istocie przesądza o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa oceniana jest na podstawie analizy przewidzianej w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie analizy cech i funkcji sporządzonej w wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia obszarze analizowanym. Za front działki przyjęto zgodnie z wnioskiem szerokość od strony ul. [...] – [...] m, a zatem granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż [...] m. Sporządzona analiza świadczy o tym, że w obszarze analizowanym występuje m. in. zabudowa handlowo-usługowa i że daje ona podstawę do ustalenia parametrów nowej zabudowy. Natomiast odnośnie szerokości elewacji frontowej (w tym zakresie uchylenie decyzji organu I instancji) wskazano, że we wniosku inwestor określił ten parametr na [...] m. Ponieważ z załącznika decyzji wynika, że szerokość elewacji frontowych obiektów usytuowanych w obszarze analizowanym wynosi od ok. [...]m do [...]m to parametr ten został w decyzji określony zgodnie z wnioskiem. Odnosząc się do zarzutu ponownego orzekania o możliwości zabudowy tego samego terenu (decyzja nr [...] z [...]r.) wskazano, że decyzja nr [...] nie jest tożsama z decyzją z dnia [...]r. (decyzja organu I instancji) bowiem dotyczy innego inwestora i częściowo innych działek (większego obszaru). Odnośnie zarzutu większego zalewania terenu spowodowanego realizacją inwestycji, to z pisma [...] Przedsiębiorstwa Komunalnego Sp. z o.o. (z dnia [...] roku) wynika, że podczas prowadzonych robót budowlanych teren przeznaczony pod inwestycję zostanie wyrównany, a samo przedsiębiorstwo ma plany przebudowy kanalizacji. Jeżeli chodzi o zagadnienie pominięcia w decyzji o warunkach zabudowy geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, to zdaniem Kolegium kwestie te regulują przepisy rozporządzeń wykonawczych do ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane i w związku z tym należą one do dalszego etapu postępowania związanego z ewentualnym wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydaniem pozwolenia na budowę. Nie jest także wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania spornego przedsięwzięcia na środowisko ponieważ obiekt dla którego ustalono warunki zabudowy nie mieści się w katalogu obiektów wymienionych w ustawie z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227). Także zarzut nieprawidłowego ustalenia stron postępowania został uznany za bezzasadny bowiem (jak wynika z ewidencji gruntów) wszystkie osoby wymienione w rozdzielniku były właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję ostateczną SKO w K. złożyli: B. S., Z. C. i M. C. wnosząc o jej uchylenie oraz wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta B. (organu I instancji) z dnia [...] roku. Skarżący twierdzili, że decyzja Kolegium jest dla nich krzywdząca, nie odzwierciedla stanu faktycznego, a w szczególności narusza art. 6, 7, 8, 9 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli wszystkie zarzuty z odwołania w tym brak w decyzji informacji o istnieniu szybika porudnego, nie rozpoznanie zarzutu zalewania posesji skarżących przez fekalia, brak uzgodnienia z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, brak oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a także nie odniesienie się do zarzutu, że na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy koniecznym jest uwzględnienie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2013 roku Sąd odrzucił skargi Z. C. i M. C., a postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2013 roku oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych do niego aktów (tu decyzji) pod względem zgodności z prawem. Jedynie w wypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), a więc w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 litera a ppsa), naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 litera c ppsa) lub naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 litera b ppsa) Sąd uchyla zaskarżoną decyzję. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Zdaniem składu orzekającego zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z tych wadliwości i w związku z tym Sąd akceptuje jej rozstrzygnięcie, a dokonane ustalenia w postępowaniu przyjmuje za własne. Zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – jej art. 59 ust. 1 stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu polegająca m. in. na budowie obiektu budowlanego wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innej niż inwestycja celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji następuje po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 53 ust. 3 ustawy i uzyskaniu uzgodnień o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy (w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Sama decyzja musi spełniać wymagania art. 54 ustawy (w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Trzeba także mieć na uwadze regulację art. 6 ust. 2 ustawy zgodnie z którym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 ustawy uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracyjny jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora. Zgodnie z art. 61 ust. 6 ustawy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ustala w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (Minister Infrastruktury – Dz. U. nr 32, z 2002 roku, poz. 302 ze zm.). Na podstawie art. 61 ust. 6 zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, nr 164, poz. 1588). To rozporządzenie reguluje sposób przeprowadzenia postępowania poprzedzającego decyzję, w szczególności zaś przewiduje, że dowodem obligatoryjnym w tego rodzaju sprawach jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analiza urbanistyczno-architektoniczna). W niniejszej sprawie taką analizę przeprowadzono w wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia obszarze analizowanym. Zarówno wykreślenie obszaru analizowanego, jak i ustalenia konkretnych parametrów dla nowej zabudowy zostały uzasadnione przez organy obu instancji i znajdują potwierdzenie w dołączonej analizie. Decyzja została wydana po uzyskaniu wymaganych prawem uzgodnień i zawiera ona ustalenia o których mowa w art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy. Ustalono wyraźnie, że inwestycja spełnia "zasadę dobrego sąsiedztwa" bowiem w obszarze analizowanym znajdują się obiekty podobne (przy ul. [...], ul. [...] i na ulicy [...]). Dołączona do akt analiza, w znacznej części powtórzona w decyzjach, wykazuje iż objęta wnioskiem inwestycja spełnia wszystkie wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu i zawiera elementy wyszczególnione w art. 54 ustawy. W istocie ze skargi, a także znajdujących się w aktach sprawy pism skarżącej wynika, że sprzeciwia się ona ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji obawiając się wzmożonego zalewania ściekami należącej do niej nieruchomości. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę, wskazuje że w decyzji orzeczono o ochronie interesów osób trzecich, nadto decyzja ta nie rozstrzyga o podwyższeniu działki nr "1". Również pozostałe zarzuty skargi są nieuzasadnione. Zasadnie bowiem pominięto w decyzji fakt istnienia na terenie objętym inwestycją szybika porudnego i informację, że rozpoczęcie prac budowlanych wymaga rozpoznania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Należy to bowiem do ewentualnego następnego etapu – a mianowicie rozpoznawania wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a więc na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uwzględnia się przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które są przepisami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlane, a rozstrzyganie na podstawie tych przepisów stanowiłoby naruszenie przepisów o właściwości. Skarżącej Sąd pragnie zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja jedynie stwierdza (stanowi obietnicę), że na wskazanym terenie możliwa jest realizacja wnioskowanego obiektu, natomiast nie zezwala ona na taką realizację. W tym ostatnim celu inwestor musi uzyskać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenie na budowę. Uzyskanie zaś takiego rozstrzygnięcia, jest uzależnione od spełnienia wymagań przewidzianych prawem budowlanym i aktami wykonawczymi do tej ustawy. Na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe przesądzenie czy takie pozwolenie na budowę inwestor uzyska. Istotnie w aktach sprawy brak uzgodnienia decyzji z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w B. W tym zakresie należy wskazać na art. 53 ust. 4 ustawy, który nie wymienia Inspektora Sanitarnego i właśnie w związku z tym Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. odstąpił od uzgodnienia powołując się na art. 60 ust. 1 ustawy. Skoro więc zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skarga na podstawie art. 151 ppsa podlegała oddaleniu. sw