II SA/Gl 1087/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 10 pkt 2, art. 13, art. 27 ust. 1, art. 28 i art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm., dalej: "ustawa") oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1465), odmówił L.S. (dalej w skrócie: "strona" lub "skarżąca") przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na małoletnie dziecko O.S. (ur. [...]r.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że strona jako opiekun prawny dziecka, nie sprawuje nad nim faktycznej opieki, nie zamieszkuje i nie prowadzi wspólnie gospodarstwa domowego, nie wychowuje go oraz nie pokrywa kosztów związanych z jego potrzebami. Małoletni przebywa w Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci w S., a koszty jego pobytu w tej placówce pokrywa Miasto C. i on sam z części zasiłku pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, domagając się zmiany decyzji i przyznania świadczenia wychowawczego na podopiecznego, który przebywa w domu pomocy społecznej oraz odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych, zwłaszcza w zakresie wspólnego zamieszkiwania z dzieckiem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt IV SA/Gl 358/18, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, w skrócie: "CBOS"). Zaznaczyła, że żaden z organów samorządowych i rządowych nie ma prawa oceniać sposobu realizacji jej zadań, jako opiekuna prawnego, poza władzą sądowniczą. W jej przypadku od początku właściwy miejscowo sąd rodzinny nigdy nie zakwestionował sposobu sprawowania opieki nad małoletnim. Opiekun prawny, zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie jest zobowiązany do pokrywania kosztów wychowania podopiecznego z własnych środków, ponieważ służą do tego wyłącznie środki podopiecznego. Jej zdaniem, zarówno sprawowanie opieki, jak i proces edukacji oraz wychowania, realizowany jest przez włączanie podopiecznych w działalność instytucji specjalnie powoływanych do tego celu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej decyzją z dnia [...]r., nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, działając na podstawie art. 17, art. 18, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570), art. 2 pkt 16, art. 4, art. 5 ust. 1 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Przywołało treść art. 4 i art. 5 ustawy oraz fakt ustanowienia skarżącej opiekunem prawnym małoletniego (zaświadczenie Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r. sygn. akt [...] ) oraz podzieliło ustalenia wywiadu środowiskowego z dnia [...]r. Akcentowało, że skarżąca spotyka się z podopiecznym codziennie w ramach swoich godzin pracy w Domu Pomocy Społecznej w S., jako opiekunka dla dzieci. W czasie wykonywanej pracy ma swój udział w zaspokajaniu podstawowych potrzeb podopiecznego, takich jak ubieranie, a po zakończeniu swojej pracy obowiązki te przejmuje inna opiekunka. Jednak zamieszkuje wspólnie z matką a nie z podopiecznym, którego elementarne potrzeby, takie jak: żywienie, higiena osobista, usługi opiekuńcze i terapeutyczne oraz edukacyjne zaspokajane są przez personel domu pomocy społecznej. Wskazując na cel ustawy określony w art. 4 ust. 1 oraz warunki zawarte w jej art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 1-3 oraz art. 5 ust. 1 - 4 Kolegium stwierdziło, iż świadczenie to przysługuje opiekunowi prawnemu na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zdaniem Kolegium, istotne dla uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego jest ustalenie, czy dziecko wchodzi w skład rodziny podmiotu uprawnionego, który ubiega się o to świadczenie, czyli czy jest dzieckiem z nim "zamieszkującym wspólnie". Faktyczne miejsce zamieszkania, to fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica, który sprawuje nad nim opiekę i zaspakaja wszystkie potrzeby życiowe. Tymczasem skarżąca nie wypełnia zasadniczych warunków wynikających z art. 4 ust. 1 ustawy, ponieważ nie sprawuje na swoim podopiecznym bezpośredniej opieki, tym samym nie pełni głównej roli w jego wychowaniu i zaspokajaniu potrzeb życiowych. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącej powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu, domagając się jej uchylenia, jak również decyzji organu I instancji, ewentualnie jej zmiany poprzez przyznanie świadczenia na rzecz małoletniego na okres od złożenia wniosku do końca okresu zasiłkowego, a także zasądzenia od organu zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 2 pkt 16 ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dziecko pozostające pod opieką prawną należy do składu członków rodziny, a w konsekwencji warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie opiekuna prawnego i dziecka pozostającego pod opieką prawną; art. 4 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7 i art. 7a k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zastosowanie nieprawidłowych norm prawnych; art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż dziecko pozostające pod opieką prawną nie wchodzi w skład rodziny, w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy; oraz art. 77 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Odnosząc się do kwestii wspólnego zamieszkiwania jako jednego z warunków przyznania świadczenia wychowawczego stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia takiego rozwiązania. Zauważył, że tut. Sąd w wyroku z dnia 22 maja 2018 r. o sygn. IV SA/Gl 358/18 i 358/18 podkreślił, iż warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego dla opiekuna prawnego nie jest jego zamieszkiwanie wraz podopiecznym. Zdaniem pełnomocnika organ winien jedynie ustalić, czy podmiot składający wniosek należy do kręgu osób uprawnionych do jego złożenia. Zasady sprawowania opieki są uregulowane w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.r.i.o."). Nie wynika z nich, aby opiekun miał obowiązek utrzymywać małoletniego z własnych środków, co więcej opiekun ma prawo zarówno do żądania wynagrodzenia za sprawowaną opiekę, jak i do zwrotu poniesionych nakładów i wydatków w związku z opieką prawną (art. 163 k.r.i.o.). Organ winien wyjaśnić co rozumie pod pojęciem wychowania dziecka, gdyż sąd rodzinny nigdy nie podniósł zarzutów wobec skarżącej, co do zasad wychowania podopiecznego. Skoro przy ustalaniu dochodu dziecka pozostającego pod opieką prawną bierze się pod uwagę wyłącznie dochód dziecka (por. art. 7 ust. 9 ustawy), to "per analogiam" nie bierze się pod uwagę dochodu opiekuna prawnego, bowiem pozostaje on bez znaczenia dla przyznania świadczenia. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz powtórzył argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm, dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie słuszności, czy celowości. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując, tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...]r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego. Materialnoprawną podstawę odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia wychowawczego na małoletniego stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2134 z późn. zm., dalej jak dotychczas: "ustawa") regulujące zasady udzielania świadczenia wychowawczego w wysokości 500 złotych na dziecko w rodzinie, które to świadczenie, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy, przeznaczone jest na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb bytowych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Cytowana regulacja znajduje potwierdzenie w art. 13 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka albo opiekuna prawnego dziecka. Świadczenie to przysługuje opiekunowi prawnemu na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Cytowane przepisy zostały umieszczone w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Świadczenie wychowawcze", co - zdaniem Sądu - oznacza, że intencją ustawodawcy było, aby w tym miejscu określić przesłanki uprawniające do tegoż świadczenia. Jak wskazuje się w doktrynie konsekwencją uznania przez ustawodawcę, że świadczenie wychowawcze jest ściśle związane z rzeczywistym sprawowaniem opieki nad dzieckiem i służyć ma częściowemu pokryciu wydatków związanych z jego wychowywaniem, było wprowadzenie regulacji, która uniemożliwiałaby uzyskanie świadczenia, gdy dziecko przestaje podlegać tym procesom (P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, Wrocław 2016, s. 116). Nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest opiekunem prawnym dziecka umieszczonego w domu pomocy społecznej na podstawie stosownego postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r. sygn. akt [...]). Z urzędu wiadomo, że sprawuje taką opiekę także nad innymi dziećmi z tego domu. W analogicznych sprawach tut. Sąd wydał już negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcia (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 27/19; z dnia 5 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 552/19 i 578/19; z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 551/19; z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 862/19, CBOS). Sąd w niniejszym składzie podziela zajęte w tychże wyrokach stanowisko, iż wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego jest sprawowanie opieki nad małoletnim dzieckiem utożsamiane z jego wychowaniem. Skoro bowiem świadczenie wychowawcze ma stanowić wsparcie państwa w wychowywaniu dzieci, to istotne dla ustalenia prawa do tego świadczenia jest, czy matka, ojciec, opiekun faktyczny albo opiekun prawny dziecka faktycznie sprawują opiekę nad dzieckiem i je utrzymują. Innymi słowy, z omawianych przepisów ustawy wynika, z zastrzeżeniem dodatkowych kryteriów dochodowych świadczenia na pierwsze dziecko, że świadczeniem wychowawczym powinno się objąć osobę wymienioną w art. 4 ust. 2 ustawy, jeśli tylko ustali się, że sprawuje nad nim opiekę (wychowuje je), zgodnie z definicją określoną w art. 2 pkt 5 ustawy. Konsekwencją uznania, że świadczenie wychowawcze powinno wiązać się z faktycznym wychowywaniem dziecka, jest regulacja kwestii zbiegu prawa do świadczenia (art. 22 ustawy). Ustawodawca dał tu jasny prymat zasadzie, że w przypadku, gdy kilka osób wystąpi o świadczenie wychowawcze na to samo dziecko, decyduje okoliczność, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Mając zaś na uwadze konieczność ustalenia, kto i w jakim wymiarze sprawuje opiekę nad dzieckiem (dziećmi), przepis art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy nakazuje, by we wniosku o świadczenie wychowawcze wnioskodawca wskazywał dane dotyczące dzieci pozostających na jego utrzymaniu. Sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem rozumieć należy przede wszystkim jako podejmowanie decyzji w istotnych jego sprawach, wpływanie na jego wychowanie i faktyczne utrzymywanie. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "wychowanie", jednakże zauważyć należy, że jest to długotrwałe oddziaływanie na drugiego człowieka, którego celem jest ukształtowanie jego osobowości. Stąd też nie może budzić wątpliwości, że w realiach rozpatrywanej sprawy skarżąca nie ma rzeczywistego wpływu na wychowanie dziecka, gdyż jej kontakty z podopiecznym są krótkotrwałe, a ponadto faktycznie nie utrzymuje podopiecznego (co sama przyznała), a zatem nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia wychowawczego z tego tytułu. Wskazać dodatkowo trzeba, że powołana przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji legalna definicja rodziny (art. 2 pkt 16 ustawy) znajdowała zastosowanie na gruncie omawianej ustawy przede wszystkim w sytuacji ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, gdy konieczne było zbadanie sytuacji dochodowej rodziny. Natomiast art. 7 ust. 9 ustawy określał zasady ustalania dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, ale dotyczyło to sytuacji, gdy opiekun prawny spełniał warunki określone w szczególności w art. 4 ust. 1 ustawy. W tej sytuacji organy administracji publicznej trafnie uznały, że skarżąca nie ponosi wydatków na wychowanie dziecka, w tym opiekę nad nim oraz nie pokrywa kosztów związanych z potrzebami małoletniego, dlatego nie spełnia warunków określonych w art. 4 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania i błędów w ustaleniach faktycznych, uznać należy je za chybione. Organy orzekające ustaliły wszystkie istotne okoliczności i dokonały prawidłowej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czemu dały wyraz w uzasadnieniu własnych decyzji. Sąd również z urzędu nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa materialnego. Zaznaczyć przyjdzie w tym miejscu, że art. 4 ust. 2 ustawy został zmieniony przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 924) zmieniającej omawianą ustawę z dniem 1 lipca 2019 r., gdzie wskazano, że świadczenie wychowawcze przysługuje także dyrektorowi domu pomocy społecznej (pkt 4). Intencją ustawodawcy było więc, by świadczenie było wypłacane nie opiekunowi prawnemu, który wychowywaniem dziecka się nie zajmuje i nie łoży na jego utrzymanie, ale dyrektorowi placówki, w której dziecko mieszka. Regulacja ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem zastosowanie w niej miały przepisy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...]r. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.