II SA/Gl 1088/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski po rozpoznaniu w dniu 15 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. O. na czynność Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W dniu [...] r. funkcjonariusz Komendy Miejskiej w K., działając na podstawie art. 135 ust.1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 110, ze zm. – dalej w skrócie p.r.d.) zatrzymał za pokwitowaniem prawo jazdy kategorii B, należące do skarżącego seria i numer [...], wydane przez Starostę [...]. Pismem z dnia 7 sierpnia 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą czynność. W świetle tych okoliczności należy wskazać, że zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.- dalej w skrócie p.p.s.a.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu zaskarżona czynność faktyczna polegająca na zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy nie należy do żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. aktów lub czynności zaskarżalnych do sądu administracyjnego, w szczególności nie stanowi innego, niż określone w pkt 1-3 przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Brak jest również regulacji szczególnej przewidującej zaskarżalność faktycznej czynności zatrzymania prawa jazdy. Zauważyć wymaga, że akty i czynności ujęte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zostały w tym akcie prawnym umieszczone w celu umożliwienia kontroli legalności również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym), a dotyczą praw i obowiązków obywateli w sferze publicznoprawnej (tak m.in. T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, str. 69-70). W ślad za uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt II GPS 6/09, z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 oraz z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13, wskazać należy, że do powyższej kategorii zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Czynność zatrzymania prawa jazdy będąca przedmiotem oceny Sądu jest czynnością faktyczną, która nie nosi znamion czynności opisanej w omawianym przepisie. Polega na fizycznym odebraniu dokumentu w razie spełnienia jednej z ustawowych przesłanek. Nie dotyczy uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, bo nie kształtuje ich, nie ma charakteru prawotwórczego. Nie podlega wobec tego kontroli sądu administracyjnego. Stanowisko to znajduje oparcie w regulacji ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W rozdziale 3 tej ustawy wskazano na kwestie zatrzymywania praw jazdy i pozwoleń oraz cofania i przywracania uprawnień do kierowania pojazdami. W art. 135 ust. 1 p.r.d. wymieniono przypadki, w których dopuszczalne jest zatrzymanie prawa jazdy przez policjanta, czyli faktyczne odebranie kierowcy dokumentu upoważniającego go do prowadzenia pojazdów silnikowych. Natomiast w art. 137 i art. 140 p.r.d. uregulowano tzw. prawne zatrzymanie prawa jazdy. Nadto, zgodnie z art. 136 ust. 1 p.r.d. zatrzymane prawo jazdy, z wyjątkiem przypadku określonego w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. c, Policja przekazuje niezwłocznie, nie później niż w ciągu 7 dni, według właściwości, sądowi uprawnionemu do rozpoznania sprawy o wykroczenie, prokuratorowi lub staroście. Wobec tego zatrzymanie fizyczne prawa jazdy, którego dokonuje policjant, poprzedza zatrzymanie "prawne" sprowadzające się do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy lub o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów. Dopiero te akty (także bezczynność) mogą zostać poddane kontroli sądu administracyjnego, gwarantującej prawo do sądu. Powołując się na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w postanowieniu z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 1167/17, podkreślić wymaga, że przedstawione stanowisko znajduje swoje uzasadnienie nie tylko systemowe, lecz także funkcjonalne. Przeciwdziała bowiem dwutorowości postępowań zmierzających do weryfikacji podstaw zatrzymania prawa jazdy. Przy czym, jak już wskazano, założenie niekonkurencyjności faktycznego i prawnego zatrzymania prawa jazdy nie pozbawia jednostki ochrony prawnej. Określone środki prawne mogą być wnoszone bowiem zarówno w stosunku do decyzji właściwego starosty w przedmiocie zatrzymania prawa jazy, jak i decyzji tego organu o odmowie zwrotu tego dokumentu. Mając na uwadze powyższe Sąd obowiązany był odrzucić skargę jako niedopuszczalną, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego w całości Sąd orzekł stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.