II SA/Gl 1089/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.),, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A.Z. i W.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpatrzeniu wniosku M. i A. małżonków Z. z dnia [...] r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono ww. małżonkom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z garażem dwustanowiskowym i pomieszczeniem gospodarczym wraz z odprowadzeniem wód opadowych, położonego w R. przy ul. [...] na działce nr 1. Jako podstawę prawną decyzji podał organ orzekający art. 104 kpa oraz art. 28, art. 34 ust. 4 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej ustawą lub Prawem budowlanym). Jako obszar oddziaływania projektowanej inwestycji wskazano działkę nr 1 oraz działkę sąsiednią nr 2. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że budynek został usytuowany w granicy z działką nr 2 zgodnie z treścią § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych) w związku z § 23 ust. 3 pkt 6 lit. b tekstu planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urzędowy Województwa [...], zwanego dalej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), który dopuszcza lokalizację budynków w granicy działek na terenie o symbolu FMNZ. W odwołaniu od tej decyzji A. i W. małżonkowie Z. sprzeciwili się usytuowaniu objętego pozwoleniem budynku w granicy ich działki nr 2. Podnieśli, że granica stanowi wspólną własność i na takie usytuowanie wymagana jest ich zgoda, której nie udzielili. Budowa w granicy będzie oddziaływać niekorzystnie na ich działkę. Zaistnieje konieczność realizacji części robót budowlanych przy wykorzystaniu ich działki. Stwierdzili, że proponują inwestorom lokalizację budynku w sposób zadawalający obie strony, ale nie w granicy. Powołując się na opinię z dnia [...] r. głównego projektanta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podkreślili, że organ orzekający dokonał niewłaściwej wykładni § 23 ust. 5 tego planu błędnie przyjmując, że zezwala on w stanie faktycznym niniejszej sprawy na budowę w granicy, a to w sytuacji gdy działka inwestorów została wydzielona w 2003 r. a plan wszedł w życie w 2005 r. Podali nadto, że wymiary działki inwestorów pozwalają w zupełności na lokalizację budynku z poszanowaniem ich praw. Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R. działki stron znajdują się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem FMNZ. Zapisy tego planu umożliwiają lokalizację na tym terenie budynków wolnostojących w granicy działek. Wynika to z treści § 23 ust. 3 pkt 6 lit. b tego planu, co w świetle treści § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pozwala na lokalizację przedmiotowego budynku w granicy. Nie przeczy takiemu ustaleniu treść ust. 5 § 23 planu zgodnie z którym stosowanie przepisów ust. 3 nie jest obligatoryjne. Ewentualna nieprecyzyjność tych przepisów nie może być interpretowana na niekorzyść inwestora. Nadto Wojewoda stwierdził, że obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku wyrażenia zgody przez właściciela działki sąsiedniej na budowę w granicy. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] A. i Z. Z. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Zarzucili, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa polegającym na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz naruszeniu zasady równości stron. Zostały też wydane z naruszeniem prawa materialnego a to art. 5 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez błędną wykładnię § 23 ust. 3 i ust. 5 planu zagospodarowania oraz przez wydanie pozwolenia na budowę z naruszeniem ich interesu (w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy). Podnieśli, że zrealizowanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem uniemożliwi im zagospodarowanie części ich działki i pozbawi naturalnego oświetlenia pomieszczeń w planowanym w przyszłości budynku (w związku z treścią § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) oraz stworzy konieczność ingerencji w ich nieruchomość przy każdej rozbudowie lub remoncie objętego pozwoleniem budynku. Zarzucili, że wbrew stanowisku organów treść § 23 ust. 5 planu zagospodarowania przestrzennego nie budzi wątpliwości. Nadto organy orzekające dokonały wykładni treści tego przepisu bez uwzględnienia zasady równego traktowania stron, bo na korzyść inwestorów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie powołując się na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na akceptację. Zdaniem Sądu podzielić trzeba stanowisko skarżących, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa tj. bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej załatwienia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy nie do odparcia okazał się też zarzut wydania tych decyzji z naruszeniem prawa materialnego, co stanowiło też podstawę uchylenia tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego (który koresponduje z treścią art. 140 kc) każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z przepisu tego wynika zatem, że prawo do zabudowy swojej nieruchomości nie jest prawem bezwzględnym lecz podlega pewnym ograniczeniom. Ograniczenie takie wynika zdaniem Sądu już ze zdania pierwszego tego przepisu, skoro bowiem uprawnienie to przysługuje każdemu to również właścicielowi nieruchomości sąsiedniej. Może być ono zatem naruszone w przypadku budowy w granicy, która to budowa z uwagi na takie usytuowanie inwestycji prawie zawsze może oddziaływać na nieruchomość sąsiednią. Nadto należy mieć na uwadze, że granica nie ma materialnego wymiaru (powierzchni) i tym samym należy do obu sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Dlatego też budowa w granicy podlega zasadniczemu ograniczeniu i co do zasady może być realizowana jeżeli wynika to wyraźnie z obowiązujących przepisów. W stanie faktycznym niniejszej sprawy może mieć co do zasady zastosowanie w tym względzie § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Należy w tym przedmiocie zwrócić również uwagę, że w sytuacji gdy wniosek o pozwolenie na budowę został złożony [...] r. organy orzekające były obowiązane uwzględnić treść brzmienia § 12 warunków technicznych wynikającą ze zmiany przedmiotowego rozporządzenia wprowadzonej aktem zmieniającym z dnia 12 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 56, poz. 491 – w związku z treścią § 2 i 3 tego aktu). Z projektu zagospodarowania działki inwestorów nie wynika aby stan faktyczny sprawy dawał podstawy do zastosowania treści § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (czego zresztą również strony i organy nie podnoszą). Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia usytuowanie w granicy budynku ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych jest dopuszczalne m. in. jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego. Właśnie na tę normę prawną powołały się organy orzekające. Zgodzić się bowiem zdaniem Sądu trzeba z ich stanowiskiem, że dopuszczalność takiego usytuowania budynków wolnostojących na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania symbolem MNZ wynika z treści § 23 ust. 3 pkt 6 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. Dopuszczalność takiej zabudowy została w tym przepisie wyrażona jednoznacznie i wprost. Dlatego też odmiennej w tym względzie konstatacji nie można wyprowadzić z treści § 23 ust. 5 planu, na który powołują się skarżący. Po pierwsze treść tego ostatniego przepisu jest mało precyzyjna aby miała stanowić podstawę do zanegowania jednoznacznie wyrażonej (jak już stwierdzono) w § 23 ust. 3 pkt 6 lit. b planu dopuszczalności sytuowania budynku w granicy. Nadto, ze sformułowania zawartego w ust. 5 tego paragrafu, że "stosowanie przepisów ust. 3 nie jest obligatoryjne" należałoby wyprowadzić wniosek, że dotyczy ono tej części przepisów w ust. 3, które wprowadzają obowiązek ich stosowania. Nie odnosi się to zatem do możliwości lokalizacji budynków w granicy, a do "konieczności" takiej lokalizacji. Należy jednak podnieść, że praktycznie nie jest możliwa inna lokalizacja budynków przy zabudowie bliźniaczej i zwartej o jakiej w tym przepisie mowa. W konsekwencji treść ust. 5 § 23 planu, w sytuacji gdy miałaby regulować dopuszczalność lub konieczność sytuowania budynków w granicy, wydaje się całkowicie niezrozumiała i nie spełnia podstawowych wymogów prawidłowej legislacji. Wobec tego nie można wyprowadzić zdaniem Sądu z tej treści wniosków o jakich mowa w opinii z dnia [...] r. autorstwa głównego projektanta analizowanego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego też powodu trudno też mówić w tym względzie o wykładni tej części planu przy uwzględnieniu zasady równego traktowania stron, czego domagają się skarżący. Zdaniem Sądu dopuszczona planem zagospodarowania możliwość sytuowania budynku w granicy nie stanowi jednak wystarczającej przesłanki takiej lokalizacji, co zdaje się przyjęły organy. Również bowiem w takiej sytuacji tj. gdy spełniona została formalnie przesłanka określona w § 12 ust. 2 warunków technicznych zamierzenie budowlane w postaci budowy obiektu budowlanego powinno zapewniać m. in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, na co zasadnie zwracają uwagę skarżący. W tym zakresie sprawa nie została zaś w jakikolwiek sposób wyjaśniona. Treść art. 5 ust. 1 pkt 9 ma charakter ogólny i odnosi się zdaniem Sądu również do oceny dopuszczalności lokalizacji budynku w granicy. Należy mieć zatem na uwadze, że jak przyjmuje się powszechnie, budowa w granicy stanowi odstępstwo od zasad lokalizacji budynków określonych w § 12 ust. 1 warunków technicznych. Dla takiej lokalizacji powinny istnieć zatem istotne przyczyny wynikające z konkretnej sytuacji faktycznej. Nie jest zatem wystarczające uwzględnienie jedynie interesów inwestora dla którego taka lokalizacja może być optymalna gdy chodzi o sposób zagospodarowania jego działki. Należy bowiem również rozważyć czy bez istotnego uszczerbku dla swoich interesów nie ma on możliwości innego usytuowania budynku, w sposób który nie zakłóci jednocześnie korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości (w zw. z art. 140 i art. 144 kc, zobacz w tym względzie m. in. aktualne zdaniem Sądu również na gruncie § 12 ust. 2 warunków technicznych wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 13.11.2008 r. sygn. akt II SA/Rz 236/08 – LEX nr 533190 i NSA z dnia 29.01.2008 r. sygn. akt II OSK 1955/06 – LEX nr 510767). Należy mieć bowiem na uwadze, że usytuowanie budynku (zwłaszcza budynku mieszkalnego) w granicy co do zasady skutkuje pewnymi ograniczeniami w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej, wnikającymi chociażby z konieczności jej udostępnienia przy realizacji pewnych robót budowlanych, czy też gdy chodzi o możliwość zrealizowania na niej budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (m. in. w zw. z treścią § 13 warunków technicznych), na które to graniczenie powołują się skarżący w skardze. W powyższym zakresie tj. co do następstw usytuowania spornego budynku w granicy z nieruchomością skarżących, w kontekście naruszenia ich uzasadnionych interesów oraz ustalenia czy za taką lokalizacją przemawiają szczególne względy po stronie inwestorów, sprawa nie została zdaniem Sądu w ogóle wyjaśniona i rozważona. Tym samym zasadny jest zarzut skarżących wydania kwestionowanych decyzji z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Brak ten usuną organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W zależności od potrzeb pomocne może okazać się w tym względzie przesłuchanie stron lub też uzyskanie ich stanowisk na piśmie. Gdyby nawet przyjąć, że przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczalność sytuowania budynku w granicy stanowi warunek wystarczający dla takiego posadowienia obiektu budowlanego (w zw. z treścią § 12 ust. 2 warunków technicznych) to w stanie niniejszej sprawy istniałyby podstawy do odmowy zastosowania przez Sąd (w związku z treścią art. 178 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej) treści § 23 ust. 3 pkt 6b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. w części przewidującej możliwość lokalizacji budynku w granicach działek, w sytuacji gdy nie przewidziano w niej żadnych warunków dopuszczalności takiej lokalizacji. Taka treść przepisu planu zostałaby zatem statuowana z ewidentnym przekroczeniem przysługującym Gminie R. władztwa planistycznego a jego stosowanie następowałoby z jednoznacznym naruszeniem treści art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., zaś odnośnie kosztów postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 tej ustawy. SW