II SA/Gl 1089/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z dnia [...] r. 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nałożył na inwestorów B. i K. J. obowiązek: 1. sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (w czterech egzemplarzach) budowy budynku mieszkalnego i zbiornika na ścieki zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości P. gm. Z., sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane bez ograniczeń uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; 2. doprowadzenia do stanu zgodnego z § 12 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późń. zm., zwanej dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych), poprzez przebudowę okapu budynku od strony działki nr ewid. [...] w sposób doprowadzający do zgodności z wymogiem 1.5 m od granicy z działką sąsiednią: 3. doprowadzenia do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Z. dla obszaru miasta Z. budynku mieszkalnego pod względem wymaganego parametru powierzchni zabudowy, dla terenu oznaczonego A3MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, Rozdział 3 "przepisy dla zbiorów terenów o tym samym przeznaczeniu" § 13 ust. 3 pkt h gabaryty obiektów - maksymalna powierzchnia zabudowy wolnostojącej - 150,0 m2, poprzez rozbiórkę dobudowy od strony południowej pomieszczenia w poziomie piwnic z tarasem i schodami w terminie do dnia 30 listopada 2015r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu 17 lutego 2015 r. B. J. wystąpiła do PINB w M. o wszczęcie postępowania naprawczego w związku z realizowaną budową w/w budynku mieszkalnego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 3 marca 2015r. stwierdzono, że obiekt realizowany jest niezgodnie z wydaną decyzją Starosty [...] [...]; nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt zamienny i udzielającą pozwolenia na budowę obiektu kategorii I: budynku mieszkalnego z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki. Odstępstwa dotyczą zakresu objętego zagospodarowaniem działki - zmiany lokalizacji budynku, jego charakterystycznych parametrów - kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości , długości, szerokości, zmiany liczby kondygnacji, poprzez wykonanie w pełnym obrysie bryły podpiwniczenia, rozbudowy w poziomie piwnic od strony południowej. Od strony wschodniej ściana budynku została usytuowana ok. 1,30 - 1,40m od ogrodzenia z działką nr ewid. [...] z okapem zwróconym w stronę granicy. W wyniku porównania projektu zagospodarowania działki z pomiarami inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z dnia 15.05.2015r. wykonanej przez geodetę uprawnionego J. P., sprawdzenia obiektu w zakresie zgodności z aktualnymi zapisami planu miejscowego oraz ustaleniami dokonanymi podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 03.03.2015r. stwierdzono, iż budowa budynku mieszkalnego została przeprowadzona w sposób istotnie odbiegający od założeń i ustaleń określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy Z. i aktualnie obowiązujących warunków technicznych. Zakresem zmian objęte zostały parametry techniczne budynku i jego lokalizacja względem granic wschodniej i zachodniej. W wyniku wykonanej rozbudowy budynku od strony południowej, o pomieszczenie w poziomie piwnic nakryte tarasem oraz wykonanie schodów, przekroczono dopuszczalną powierzchnię zabudowy dla budynków wolnostojących określoną w planie miejscowym dla terenu MN na 150,0m2. Wedle zatwierdzonej dokumentacji projektowej powierzchnia ta miała być równa 146,8 m2, a wg dostarczonej inwentaryzacji powykonawczej równa się powierzchni 203,4 m2. W wyniku zbliżenia do granicy wschodniej najbardziej wysuniętej części budynku okap nie spełnia wymogu wynikającego z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5m do okapu, w związku z powyższym element dachu przedmiotowego budynku - okap - nie może wystawać poza lico jego ściany więcej niż odpowiednio 37 i 27 cm. Celem doprowadzenia budynku do zgodności z warunkami technicznymi i planem miejscowym niezbędne jest wykonanie rozbiórki części budynku od strony południowej oraz skrócenie okapu do odległości 1,5 m od granicy posesji. W odwołaniu od tej decyzji B. J. zarzuciła, że plany zagospodarowania obowiązujące w czasie realizacji budynku nie przewidywały ograniczeń co do powierzchni zabudowy budynku i dlatego ograniczenie takie nie powinno mieć zastosowania. Nadto podniosła, że wykonanie tarasu na podpiwniczeniu oraz schodów zostało wymuszone ukształtowaniem działki, które nie zostało uwzględnione na etapie projektowania budynku. Stwierdziła też, że uchwałą z dnia [...] r. Rada Miejska w Z. uruchomiła procedurę zmiany obowiązującego planu, która ma dotyczyć m.in. zmiany ograniczeń w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy wolnostojącej. Po rozpatrzeniu tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 1 Prawa budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nałożył na B. i K. J. jako inwestorów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem z terminem realizacji do 30 listopada 2015 r. Treść nałożonych obowiązków została określona identycznie jak w uchylonej decyzji PINB w M. z tą różnicą, że nie orzeczono nakazu rozbiórki schodów. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy poczynił zbieże z organem pierwszej instancji ustalenia faktyczne. Dokonał też ich podobnej oceny prawnej. W tym względzie odmiennie jedynie przyjął, że do powierzchni zabudowy nie wlicza się schodów zewnętrznych. W tym względzie powołał się na treść pkt 5.1.2.2 Państwowej Normy PN-ISO 9836 "właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". Z tego też powodu nie orzekł o nakazie rozbiórki zrealizowanych od strony południowej budynku schodów. W odniesieniu do zarzutów odwołania stwierdził, że bez znaczenia dla przyjęcia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego jest okoliczność pominięcia przez projektanta przy opracowaniu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. projektu budowlanego, znacznego nachylenia terenu. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję odwoławczą reprezentowana przez radcą prawnego, B. S. (poprzednio J.) wniosła o uznanie, że decyzje organów obu instancji "nie istnieją" ewentualnie wniosła o uchylenie punktu 2 podpunkt b i c zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzje te zostały wydane przy bezpodstawnym zastosowaniu powołanych w nich przepisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania oraz z pominięciem treści art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 9 Prawa budowlanego oraz art. 2 w zw. z art. 8 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z naruszeniem przepisów postępowania korespondencja była doręczana łącznie na "byłych małżonków". Faktycznie była doręczana jedynie skarżącej i dlatego zdaniem jej pełnomocnika decyzje nie weszły w ogóle do obrotu. Z tego też powodu "powinny być uznane za nie istniejące". Nie uwzględniały również faktu, że w dacie orzekania przez organy obu instancji, skarżąca była jedynym właścicielem nieruchomości. Bezpodstawnie zdaniem strony skarżącej organy powołały się na treść planu zagospodarowania, który nie obowiązywał ani w dacie wydania pozwolenia na budowę ani w dacie realizowania inwestycji. Wówczas nie obowiązywał przepis planistyczny ograniczający powierzchnię zabudowy do 150m2. W ten sposób został naruszony zakaz retroaktywnego działania przepisów. Ponieważ zbliżenie okapu dachu objętego postępowaniem legalizacyjnym budynku nie powoduje zagrożenia dla życia ludzkiego lub mienia to w sprawie powinno być zastosowane odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych na podstawie art. 9 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w K. wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie przedłożyła dokumentów z których wynikałoby, że jej związek małżeński z K. J. został rozwiązany. Dlatego też korespondencja kierowana była łącznie do małżonków, których obciąża wspólny obowiązek jako inwestorów wymienionych w pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo też nakazano doprowadzenie zrealizowanego z odstępstwami budynku do zgodności z przepisami planistycznymi obowiązującymi w dacie orzekania, a nie w okresie wcześniejszym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje organów obu instancji zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 28, art. 39, art. 40 § 1 i § 2 kpa w zw. z art. 52 Prawa budowlanego. Jakkolwiek podzielić należy stanowisko organu odwoławczego o możliwości łącznego doręczenia pism małżonkom będących stronami postępowania gdy ich prawa i obowiązki są w danej sprawie wspólne. Jest to możliwe, gdy dodatkowo małżonkowie mieszkają pod tym samym adresem. Warunki te nie zostały jednakże w niniejszej sprawie spełnione, a w szczególności nie zostało to w postępowaniu administracyjnym z całą pewnością wykazane. Jak to prawidłowo podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednym z warunków legalizacji odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jest wykazanie się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przesłanki tej organy orzekające nie sprawdziły i w konsekwencji nie ustaliły w należyty sposób komu przysługuje w tym postępowaniu prymat strony. Przyjmując, że stronami postępowania i jednocześnie inwestorami w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego są B. i K. J. jako małżonkowie, oparły się organy orzekające jedynie na treści pozwolenia na budowę z dnia [...] r. Z naruszeniem art. 7 i art. 10 kpa nie zbadały jednak czy od czasu wydania pozwolenia na budowę nie nastąpiła w tym względzie istotna zmiana i to w sytuacji, gdy z żadnych dokumentów zgromadzonych w postępowaniu nie wynikało, aby odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dopuścili się wspólnie B. i K. J. Nie ma w tym względzie w świetle obowiązującego prawa istotnego znaczenia, że jednoznacznie krytycznie gdy chodzi o realizowanie zasady pogłębiania zaufania, która zdaniem sądu obciąża również strony, należy ocenić postępowanie skarżącej, która w postępowaniu administracyjnym zachowywała się tak jakby pozostawała w dalszym ciągu w związku małżeńskim w K. J. W szczególności, nie negowała w tym postępowaniu łącznego doręczania pism i to na wspólny adres, gdy najprawdopodobniej K. J. już pod nim nie mieszkał. Organy orzekające powinny jednak zauważyć i uwzględnić w toku postępowania, że według przedłożonych w tym postępowaniu map geodezyjnych objęty postępowaniem legalizacyjnym budynek znajduje się na działce nr [...], gdy tym czasem pozwolenie na budowę zostało wydane na działkę nr [...], oraz, iż w wypisie z rejestru gruntów zalegającym na karcie 6 akt administracyjnych skarżąca została ujawniona jako wyłączny właściciel działki nr [...]. Nadto, powinny mieć na uwadze, że niektóre z pism procesowych (m.in. decyzja organu pierwszej instancji) wysłane łącznie na B. i K. J. nie zostały odebrane osobiście przez skarżącą a przez jej pełnomocnika. Nawet zatem gdyby byli oni małżeństwem to takie doręczenie nie mogłoby być uznane za prawidłowe w odniesieniu do K. J. Powyższe powinno skłonić organy orzekające do wyjaśnienia sytuacji K. J. jako strony postępowania, a w szczególności jako podmiotu wymienionego w art. 52 Prawa budowlanego do którego może i powinna być skierowana decyzja oparta na treści art. 51 ust. 1 pkt 3 tego aktu prawnego, któremu to obowiązkowi nie uczyniły one zadość. Z dołączonego zaś do skargi jedynie w formie kserokopii zupełnego odpisu aktu małżeństwa K. i B. J. wynika, że ich małżeństwo zostało prawomocnie rozwiązane przez rozwód z dniem [...] r. Najprawdopodobniej nie mieszkali oni też razem pod adresem na który kierowano w postępowaniu administracyjnym łącznie na nich korespondencję. Faktycznego w tym względzie stanu nie można przy tym ustalić ani w oparciu o akta administracyjne ani w oparciu o akta sądowe. Co do tego nie był też w stanie wypowiedzieć się jednoznacznie pełnomocnik skarżącej na rozprawie sądowej. Gdyby zaś przyjąć, że obecnie jedynym właścicielem nieruchomości na której usytuowany jest objęty postępowaniem budynek jest skarżąca i tylko ona kontynuowała budowę z odstępstwami, to nałożenie obowiązków zmierzających do legalizacji istotnych odstępstw również na K. J. nastąpiłoby z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego i mogłoby stanowić ewentualną przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. W przeciwnym przypadku należałoby natomiast przyjąć, że K. J. jako strona nie brał działu w postępowaniu, co stanowiłoby określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa podstawę wznowieniową. Z powyższych względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a). Co do zasady nie zasługują natomiast na aprobatę pozostałe sformułowane w skardze zarzuty. W szczególności brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że przy ocenie możliwości legalizacji istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego tym pozwoleniem projektu budowlanego organy orzekające powinny brać pod uwagę treść przepisów planistycznych obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na budowę lub w dacie realizacji odstępstw, a nie w dacie orzekania w postępowaniu legalizacyjnym. Skoro zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego następstwem wykonania obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 ma być zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego to projekt ten powinien być zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 tego Prawa zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brzmienie tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że chodzi o aktualny plan zagospodarowania a więc obowiązujący w dacie orzekania w postępowaniu legalizacyjnym. W przeciwnym przypadku dochodziłoby, jak to trafnie podniósł organ odwoławczy, do zatwierdzenia projektu budowlanego niezgodnego z obowiązującymi przepisami planistycznymi. Nadto trudno dopatrzeć się przesłanki do aż takiego różnicowania w tym względzie sytuacji inwestora, który występuje dopiero o pozwolenie na budowę od tego, który dokonał istotnych odstępstw od udzielonego mu wcześniej pozwolenia, względnie inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r. i do którego ma zastosowanie treść art. 48 ust. 3 pkt 1 tego aktu prawnego. Zdaniem Sądu nie ma w tym względzie odpowiedniego zastosowania uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 (ONSA i WSA 2014/6/89), która została podjęta na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), w którym to przepisie była wprost mowa o zgodności "z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy". Treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., mającego w niniejszej sprawie zastosowanie w zw. z treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 tego Prawa, posiada zaś inne brzmienie. Niezrozumiałe i dowolne jest przy tym twierdzenie, że stosując przepisy aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego organy orzekające dopuściły się naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu oraz art. 2 i art. 8 Konstytucji RP. Zarzuty w tym przedmiocie pomijają bowiem podstawową okoliczność, że naruszając obowiązujący porządek prawny, którego treść została ukształtowania pozwoleniem na budowę z [...] r., skarżąca zrealizowała obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od warunków tego pozwolenia. Gdy zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 9 Prawa budowlanego, to z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika aby skarżąca występowała do organów nadzoru budowlanego z wnioskiem o rozważenie możliwości zastosowania tego przepisu. W świetle aktualnego orzecznictwa (zobacz m.in. wyrom WSA w Gliwicach z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1581/14 i powołane tam wyroki NSA), należy przy tym przyjąć, że zastosowanie tego unormowania w postępowaniu legalizacyjnym nie jest wykluczone. Należy mieć jednak na uwadze, że zgodnie z art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo występuje właściwy organ, zaś zgodnie z ust. 1 tego artykułu może to uczynić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważą zatem organy orzekające czy taki szczególnie uzasadniony przypadek w niniejszej sprawie zachodzi, biorąc m.in. pod uwagę techniczne możliwości doprowadzenia odległości okapu objętego legalizacją budynku od granicy działki sąsiedniej nr [...] do zgodności z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i wpływ tego doprowadzenia na funkcjonalność budynku (niezależnie od wpływu na życie ludzi i bezpieczeństwo mienia). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalą organy orzekające w pierwszej kolejności właściwie krąg stron postępowania poprzez ustalenie, kto jest właścicielem nieruchomości na której jest usytuowany objęty postępowaniem obiekt budowlany oraz czy stroną tego postępowania i w jakim charakterze (a w szczególności czy w charakterze inwestora) jest K. J. Marginalnie jedynie należy podnieść, że niezrozumiałe jest orzeczenie zaskarżoną decyzją o uchyleniu decyzji PINB w M. w całości w sytuacji, gdy wystarczyło uchylić tę decyzję jedynie odnośnie nakazu rozbiórki schodów oraz zmienić w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków. Uchybienie to stanowiące zdaniem Sądu naruszenie treści art. 138 § 1 kpa nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2 i § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ... (Dz. U. z 2013 r., poz. 440) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015. 1804). im