II SA/Gl 109/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]. W dniu [...] r. Wójt Gminy L. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na działkach będących własnością Gminy L. Przedmiotowym wnioskiem strona objęła następujące drzewa: trzy dęby szypułkowe rosnące przy Stacji Uzdatniania Wody w S. oraz jeden świerk srebrny rosnący przy budynku Urzędu Gminy L. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] odmówił wydania zezwolenia na wycinkę trzech dębów szypułkowych rosnących przy stacji uzdatniania wody w S. zezwalając na usunięcie świerka. W konsekwencji Gmina L. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach zaskarżając decyzję w części - tj. dotyczącej pkt 2 rozstrzygnięcia (tj. odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzew gatunku dąb szypułkowy rosnących na działce nr 1 w S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. orzekło uchylić w całości zaskarżoną decyzję i w tym zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W dniu [...] r. Starosta [...] poinformował Gminę L. o tym, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie 3 drzew (dębów) rosnących na działce będącej własnością Gminy L. Po rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r., ponownie odmówił wydania zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew. I tym razem obecnie skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Kolegium decyzją nr [...] z dnia [...] r. orzekło uchylić w całości zaskarżoną decyzję i w tym zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W dniu [...] r. Starosta [...] zawiadomił Gminę L. o przeprowadzeniu dowodu w postępowaniu administracyjnym tj. o przeprowadzeniu oględzin w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie 3 drzew (dębów) rosnących na działce będącej własnością Gminy L. przy stacji uzdatniania wody w S. W dniu [...] r. w drodze postanowienia organ I instancji dopuścił jako dowód w sprawie opinię dotyczącą stanu trzech dębów rosnących w miejscowości S., w której autor na podstawie dokumentacji fotograficznej oraz porównania z dokumentacją wykonaną w styczniu 2017 r. stwierdza pogorszenie warunków siedliskowych wywołane pracami związanymi z budową stacji, które w konsekwencji wpłynęły na osłabienie kondycji zdrowotnej drzew. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] ponownie odmówił wydania zezwolenia na usunięcie 3 drzew (dębów). Materialną podstawą wydania tego rozstrzygnięcia były art. 83 ust. 1 i art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.). W uzasadnieniu organ stwierdził, że zebrany materiał dowodowy nie ujawnił okoliczności, które potwierdzałyby wskazane we wniosku przyczyny usunięcia drzew. Wnioskodawca wskazał, że dęby są w złym stanie zdrowotnym, czemu przeczy ekspertyza dendrologiczna, w której stwierdzono, że w odniesieniu do dębu o obwodzie 263 cm, że drzewo jest żywotne, a fazę witalności oceniono na 1, nie stwierdzono oznak zachwiania statyki w przypadku dębu o obwodzie pnia 286 cm, drzewo również jest żywotne, witalność według faz Rollofa określono tutaj na 2. Podobnie jest w sytuacji drzewa o obwodzie pnia 324 cm, które dendrolog ocenił jako żywotne, a fazę Roloffa określiła jako 1. Określając witalność drzew wykorzystano fazy witalności Roloffa (od 0 do 3), gdzie 0 - "eksploracja", drzewo w fazie silnego przyrostu pędów na długość, zdrowe. Stan zdrowotny dobry, 1- "degeneracja", drzewo o lekko zahamowanym przyroście pędów. Stan zdrowotny średni 2- "stagnacja", drzewo o wyraźnie zahamowanym przyroście pędów, możliwa regeneracja. Stan zdrowotny słaby 3 - "rezygnacja", drzewo obumierające, bez możliwości regeneracji i powrotu do fazy 2. Stan zdrowotny bardzo słaby. Powołał się przy tym na opinię dotyczącą stanu trzech dębów rosnących w miejscowości S.", którą wykonała dr inż. M. S. - architekt krajobrazu, aborysta. Opiniująca dendrolog wskazała co następuje: "Opinia wykonana została na podstawie bogatej dokumentacji fotograficznej z wizji lokalnej z dnia [...] roku, przesłanej razem z pismem. Ocena wykonana została przez porównanie dostępnego materiału do dokumentacji (ekspertyzy) wykonanej w styczniu 2017 roku. Jak napisano we wspomnianej ekspertyzie w sąsiedztwie stacji uzdatniania wody w S. rosną 3 dęby szypułkowe. W ekspertyzie ze stycznia 2017 roku drzewa zostały zbadane pod kątem ich statyki ale również skutków ich wycięcia na statykę drzew sąsiadujących i całej alei. Usunięcie któregokolwiek z drzew będących przedmiotem opinii powodować będzie zwiększenie ryzyka związanego z drzewami sąsiednimi. Zarówno drzewa będące przedmiotem opracowania jak i cała aleja stanowi bardzo dużą wartość krajobrazową, przyrodniczą kulturową i powinna zostać objęta ochroną w formie pomnika przyrody. Drzewo nr 1 ma stwierdzoną niską klasę ryzyka, drzewo nr 2 umiarkowaną klasę ryzyka i poprawa statyki polega w tym przypadku na poprawie warunków siedliskowych, dodatkowo dąb ten osłania drzewo nr 3, z pęknięciem na pniu. W przypadku drzewa nr 3 minimalizowanie ryzyka powinno polegać na zdjęciu posuszu oraz związania konkurencyjnych przewodników drzewa z zastosowaniem wiązań typu boa lub cobra. Organ podkreślił, że zezwolenie na usunięcie drzew jest decyzją uznaniową. Organ rozpatrując konieczność usunięcia drzew musi kierować się interesem publicznym. Zachowanie nienaruszonego krajobrazu leży w interesie publicznym i jest rozwiązaniem korzystnym dla interesu społecznego. Na skutek odwołania skarżącej sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, które zaskarżoną decyzją utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Uznało, iż zarówno dokonane przez Starostę [...] ustalenia, jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła Gmina L. Domagając się uchylenia rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Zarzuciła SKO w Katowicach naruszenie: art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez czynienie niewłaściwych ustaleń faktycznych, 84 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nadanie przymiotu dowodu z opinii opracowaniu autorstwa M. S., nie bacząc na uchybienia tego opracowania wskazane w odwołaniu Gminy L. od decyzji organu I instancji, art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez nieumiejętne wyważenie interesu społecznego i interesu strony poprzez nadanie prymatu takim wartościom jak dziedzictwo przyrody i dbałość o zachowanie wartości krajobrazowych drzew objętych wnioskiem, kosztem takich wartości jak bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, czy też wzgląd na ochronę mienia Gminy L., art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Skarżąca podkreśliła, że stacja uzdatniania wody to obiekt strategiczny z punktu widzenia realizacji zadań własnych Gminy L., jakim jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców Gminy w zakresie dostawy wody. Taki obiekt wymaga zachowania standardów bezpieczeństwa. Dla zobrazowania sytuacji równolegle do dębu oznaczonego numerem 3 w odległości 1/3 wysokości dębu jest usytuowany agregat prądotwórczy, zapewniający dostawę prądu w przypadku awarii zasilania, równolegle do dębów nr 1 i 2 zbiorniki gromadzące wodę. A zatem prawdopodobieństwo uszkodzenia obiektu jest bardzo wysokie, co w konsekwencji grozi przerwaniem ciągłości zaopatrzenia mieszkańców w wodę. Ocena stopnia realności zagrożenia została skoncentrowana przez pryzmat konkluzji wynikających z opracowania M. S. Organ II instancji apriorycznie odrzucił argument gminy, że drzewa złamane w tej samej alei (tego samego gatunku, a więc dęby, rosnące w niedalekiej odległości, bo zaledwie kilkadziesiąt metrów dalej, co dęby objęte wnioskiem, złamane w następstwie gwałtownych zjawisk pogodowych, nie wyznaczają takiego poziomu realizmu, aby nadać mu cechę bezpośredniego zagrożenia. W rozwinięciu materiału opiniowanego Gmina podkreśliła, że na jej zlecenie w dniu [...] r. sporządzono opracowanie dendrologiczne, stanowiące w istocie opinię prywatną. W karcie diagnostycznej drzewa nr 3 autorzy rekomendują prewencyjne usunięcie drzewa, motywując swoje stanowisko znacznym zagrożeniem z uwagi m.in. na bliskość drogi publicznej. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Podczas analizy akt sprawy przez Sąd okazało się, że w aktach sprawy znajduje się podpisana przez Starostę [...] decyzja [...] r. zezwalająca na usunięcie przedmiotowych drzew. Nosi ona wszystkie znamiona wydanego aktu administracyjnego. Podczas rozprawy przed Sądem pełnomocnik gminy oświadczył, że nie jest mu znany ten dokument. Dlatego Sąd w terminie publikacyjnym zobowiązał zarówno skarżącą, jak i organ I instancji do wypowiedzenia się w sprawie powyższej decyzji. Pismem z dnia [...] r. Gmina L. poinformowała, że taka decyzja do niej nie wpłynęła. Starosta [...] nie zajął zaś stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.),), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Sąd nie mógł ustalić (ze względu na brak reakcji organu I instancji), czy w sprawie została wydana decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. zezwalająca skarżącej na usunięcie drzew. Konieczne jest zatem wykazanie, czy taka decyzja faktycznie została wydana (czy weszła do obrotu prawnego). Jeśli miałoby to miejsce, wówczas rozstrzygnięcia podlegające kontroli sądu w niniejszym postępowaniu byłyby obarczone wadą nieważności. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu rozstrzygnięcie w sprawie zostało podjęte przynajmniej przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018r. poz.1614) usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 i 1104), zwanej dalej "Kodeksem cywilnym" - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Trafnie Kolegium wskazało, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów podejmowana jest w oparciu o uznanie administracyjne, które uważane jest za podstawę swobody działania organu administracji, co jednak nie oznacza dowolności w podejmowaniu rozstrzygnięć. Artykuł. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy nie określa szczegółowych przesłanek ani też kryteriów, które obligowałyby właściwy organ administracji publicznej do udzielenia zezwolenia albo do wydania odmowy. Zadaniem zatem organu jest rozważenie, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danych okolicznościach sprawy prawidłowe ze względu na cele ustawy o ochronie przyrody. Rozstrzygnięcie takie musi ponadto mieścić się w granicach uznania administracyjnego, którymi są interes społeczny oraz słuszny interes strony wnioskującej o wydanie zezwolenia. Wyważenie interesu publicznego związanego z ochroną przyrody (tu krajobrazu) i interesu właściciela nieruchomości) wymaga wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zarówno organ I instancji, jak i Kolegium skoncentrowały się na wartości przyrodniczej drzew oraz ich kondycji. Bez wątpienia są to okoliczności bardzo ważne z punktu widzenia sprawy. Jednakże już analiza dołączonej do skargi dokumentacji fotograficznej wskazuje, iż dęby rosną tuż przy granicy z nieruchomością, na której znajduje się stacja uzdatniania wody. Od tej instalacji dzieli je zaledwie kilka metrów. Doświadczenie życiowe wskazuje, że system korzeniowy drzew o takich rozmiarach (sporo ponad 200 cm obwodu pnia) musi sięgać daleko, zapewne aż do instalacji stacji uzdatniania wody. Może to powodować spore zagrożenie dla trwałości istniejącej infrastruktury. Ta okoliczność nie była jednak przez organ administracji badana. Dlatego należy rozważyć przygotowanie odpowiedniej ekspertyzy techniczno-budowlanej. Organy administracji oparły swe ustalenia faktyczne głównie w oparciu o ekspertyzę sporządzoną przez M. S. Nie skonfrontowały jednak tej opinii drugą ekspertyzą, sporządzoną na zlecenie skarżącej. Pomimo, iż jest to dokument prywatny, organ rozstrzygający sprawę winien odnieść się do różnic występujących w powyższych dwóch dokumentach. Niezależnie od powyższych Sąd musi zwrócić uwagę na jeszcze jedną okoliczność. Odmowa wydania zezwolenia na usunięcie drzew została poparta argumentację wynikającą ze wspomnianej już wyżej ekspertyzy autorstwa M. S. Umknęło jednak uwadze organów, iż ekspertyza ta przewiduje stabilność drzew po wykonaniu odpowiednich zabiegów. Stwierdza się tam miedzy innymi "w przypadku drzewa nr 3 minimalizowanie ryzyka powinno polegać na zdjęciu posuszu oraz związania konkurencyjnych przewodników drzewa z zastosowaniem wiązań typu boa lub cobra. Nie należy podkrzesywać korony tego drzewa (nr 3). Należy poprawić warunki rozwoju korzeni drzewa oraz wszczepić mikoryzę w system korzeniowy drzewa w celu zmniejszenia wpływu zagęszczonej gleby na osłabienie kondycji drzewa". Zatem zachowanie kondycji drzewa jest uzależnione od odpowiednich działań skarżącej. A obecnie obowiązujące prawo nie nakłada już obowiązku "dbałości o stan drzew rosnących na terenie nieruchomości". Gmina nie jest zobligowana do tego (przynajmniej z punktu widzenia prawa administracyjnego), by ponosić znaczne koszty zabiegów "dendrologicznych". Brak takich zabiegów (przynajmniej w stosunku do drzewa oznaczonego nr. 3) może zaś powodować znaczne zagrożenie infrastruktury stacji uzdatniania wody. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu. ----------------------- 56