II SA/Gl 1090/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. W. i W. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał inwestorom M. i W. W. zam. D. nr [...] przedłożyć projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót na działce nr ew. [...] k.m. [...] obręb Z., przy ul. [...] w Z. oraz w razie potrzeby wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem – w terminie 90 dni. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu, w trakcie robót przy przebudowie budynku magazynowego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z., polegających na wymianie konstrukcji i pokrycia dachu, prowadzonych na podstawie decyzji Starosty Z. nr [...] z dnia [...] r., doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Odstąpienie to polegało na zmianie kształtu dachu oraz wykonaniu dodatkowo jeszcze innych robót budowlanych, wykraczających poza zakres udzielonego pozwolenia na budowę, a także niemieszczących się w pojęciu przebudowy obiektu, w wyniku czego nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu takich jak wysokość i kubatura, a w części budynku także ilości kondygnacji. Tak ustalony stan faktyczny dokumentuje bardzo bogaty materiał dowodowy w postaci: protokołów oględzin przedmiotowego obiektu z dnia 25.04.2013r., 15.07.2013r., 8.04.2014r., 26.11.2014r. z dołączonymi do tych protokołów szkicami i dokumentacją fotograficzną oraz projektu wymiany konstrukcji dachowej z marca 2011r., a także oceny technicznej z budynku garażowo-gospodarczego z czerwca 2013 r. i projektu budowlanego budynku garażowo-gospodarczego z czerwca 2013r. To, że doszło do zmiany wysokości budynku, a w konsekwencji i jego kubatury przyznają sami inwestorzy (por. pismo M. i W. W. z dnia 10.03.2014r. skierowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przesłane następnie przez ww. organ do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.). Wcześniejsze postępowania w tej sprawie były prowadzone w przedmiocie samowoli budowalnej na podstawie art. 48-49 pr. bud. Jednakowoż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylając rozstrzygnięcie PINB dnia [...] r. nr [...] PINB uznał, że przy przebudowie doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (zmiana kształtu dachu oraz wykonanie innych robót wykraczających poza pozwolenie), w związku z tym należało zastosować tryb naprawczy określony w art. 50 i 51 pr. bud. Wobec tego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. znak [...] PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku na działce nr [...], jako wykonywanych ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz nakazał wykonanie od zaraz niezbędnych zabezpieczeń obiektu przed wpływem niesprzyjających warunków atmosferycznych oraz przed dostępem osób, poprzez wygrodzenie i oznakowanie terenu prowadzonej budowy, w terminie 3 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia. Po rozpatrzeniu zażalenia WINB postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części nakazującej zabezpieczenie obiektu przed wpływem niesprzyjających warunków atmosferycznych oraz w części określającej termin wykonania zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych. W pozostałej (zasadniczej) części organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie I instancji. Następnie, zgodnie z obowiązującą procedurą, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania ww. postanowienia PINB podjął decyzję wspomnianą na wstępie. W odwołaniu z dnia 3 sierpnia 2015 r. pełnomocnik stron podnosi zarzut braku podstaw do wydania kwestionowanej decyzji ze względu na przedłożenie organowi nowego projektu budowlanego, który spełnia wymogi projektu zamiennego. Wskazuje również na fakt, iż przystępując do prowadzenia robót budowlanych inwestorzy dysponowali ostatecznym pozwoleniem na budowę, udzielonym przez Starostę Z. w dniu [...] nr [...]. WINB decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz uchylił w części odnoszącej się do wykonania robót. W szczegółowym uzasadnieniu decyzji WINB przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, począwszy od wydania decyzji Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzieleniu pozwolenia budowlanego na wymianę konstrukcji więźby dachowej budynku magazynowego z drewnianej na stalową wraz z pokryciem na działce nr [...], aż do podjęcia postanowienia z dnia [...] r. w sprawie wstrzymania robót budowalnych. W ocenie organu odwoławczego decyzja PINB pozostaje w części wadliwa, bowiem czynności lub roboty budowlane, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. powinny zostać precyzyjnie wskazane (skonkretyzowane) przez organ nadzoru budowlanego, by możliwe byłoby późniejsze sprawdzenie wykonania w terminie nałożonego obowiązku, co z kolei determinuje wydanie decyzji z art. 51 ust. 4 albo art. 51 ust. 5, w zależności od dokonanych ustaleń w tym zakresie. W tym konkretnym przypadku nie ma potrzeby zobowiązywania inwestora do wykonania dodatkowych czynności, czy robót budowlanych, poza zobowiązaniem do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego w odwołaniu WINB wyjaśnił, iż nowy projekt budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...], nie jest projektem budowlanym zamiennym w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją Starosty Z. nr [...] z dnia [...] r. Podkreślił, że zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.) - budynek gospodarczy to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Przedmiotowego budynku, co wyraźnie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie można zaliczyć do budynków gospodarczych. W skardze z dnia 14 października 2015 r., sporządzonej przez pełnomocnika, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji oraz uznanie, że brak jest podstaw formalnoprawnych do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, lub uchylenie w w/wym. decyzji w części zaskarżonej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania [...]Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzut przewlekłości postępowania administracyjnego. Sprawę rozpoczęto w dniu 25.04.2013 r. podjętymi czynnościami kontrolnymi. Po upływie ponad dwu lat oba organy orzekające w sprawie podejmowały różne decyzje i postanowienia w sytuacji, gdy w tym czasie nie kontynuowano już żadnych robót budowlanych i stan budowy pozostał taki, jak w dniu podjęcia czynności kontrolnych. Wyremontowany budynek nie przynosi inwestorom żadnych pożytków, a wręcz ponoszą oni straty finansowe, gdyż prowadząc działalność gospodarczą nie mogą korzystać z niego zgodnie z przeznaczeniem. W ocenie skarżących obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie jest zasadny. W.I.N.B. w K. wykazuje się dużą niekonsekwencją w swoich rozstrzygnięciach, z jednej strony uchyla decyzję P.l.N.B. w Z. w części zobowiązującej do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, a z drugiej strony nakazuje przedłożenie projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, gdy dwa dodatkowe projekty oprócz pierwotnego zostały przedłożone. Nadto projekty te sporządzone zostały zgodnie z wymogami technicznymi i przepisami branży budowlanej oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej przez uprawnionych projektantów. Jeden z projektów dał podstawę do wydania decyzji nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej ten projekt oraz do udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku na myjnię ręczną. Nie bez znaczenia jest fakt, że te dwa projekty dodatkowo przesłane zostały W.I.N.B. w K. celem wykorzystania ich przy rozpatrywaniu odwołania, jednak pismem z dnia [...] zwrócono je bez żadnego komentarza jak również nie ustosunkowano się w nich, co pozostaje sprzeczne z obowiązującymi przepisami k.p.a. Zdaniem skarżących postępowanie prowadzone przez organy administracji publicznej naruszało zasadę zaufania określoną w art. 8 k.p.a. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] r. nr [...], utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazującą inwestorom M. i W. W. przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót na działce nr ew. [...] k.m. [...] obręb Z. przy ul. [...] w Z.. Kontrolowana decyzja została podjęta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 w. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: pr. bud.) . Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt. 3 pr. bud., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia w sprawie wstrzymania prowadzenie robót budowlanych, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Ustalony stan faktyczny sprawy, co nie pozostawia wątpliwości, odpowiada stanowi określonemu w hipotezie powyższej normy prawnej. Skarżący, dysponowali decyzją Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...], na podstawie której został zatwierdzony projekt budowlany oraz udzielono pozwolenia budowlanego na wymianę konstrukcji więźby dachowej budynku magazynowego z drewnianej na stalową wraz z pokryciem na działce nr [...], Korzystając tego pozwolenia, dokonali rozbiórki budynek magazynowego, jednokondygnacyjnego, wykonanego z cegły ceramicznej, z dachem jednospadowym krytym papą, a w jego miejsce wybudowali nowy obiekt dwukondygnacyjny o wymiarach 7,30 m x 6,60 m, murowany z cegły oraz pustaka żużlobetonowego, z dobudowanymi schodami żelbetowymi oraz częścią kondygnacyjną o wymiarach 12,40 m x 8,40 m z dwoma bramami garażowymi. Powstał wolnostojący budynek o powierzchni zabudowy ok. 160 m . Wobec tego, zważywszy na posiadanie przez inwestorów decyzji Starosty Z. z [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany i określającej przedmiot i zakres robót, doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 1 pr. bud. Odstąpienie to polegało na zmianie kształtu dachu oraz wykonaniu dodatkowo jeszcze innych robót budowlanych, wykraczających poza zakres udzielonego pozwolenia na budowę, a także niemieszczących się w pojęciu przebudowy obiektu, w wyniku czego nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu takich jak wysokość i kubatura, a w części budynku także ilości kondygnacji. W tym stanie rzeczy, skoro budowa została już zrealizowana, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 3 pr. bud., nałożenie na inwestorów obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Natomiast, jak zasadnie uznał organ odwoławczy uchylając w części decyzję pierwszoinstancyjną, nie zachodziła potrzeba nałożenia obowiązków w zakresie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dopiero z projektu zamiennego, o ile zostanie zatwierdzony w trybie określonym w art. 51 ust. 4 pr. bud., będzie wynikało jakie mają to być czynności lub roboty, aby uzyskać stan zgodny z prawem. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze stwierdzić trzeba, iż nie znajdują one uzasadnienia. Sąd nie dostrzegł przewlekłości postępowania w ramach rozpatrywanej sprawy, skoro postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót zostało wydane w dniu [...] r., zaś [...] tegoż roku decyzja nakładająca obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Przedłożony przez inwestorów projekt budowlany nie może być traktowany jako zamienny w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt. 3 pr. bud. bowiem dotyczy on budynku gospodarczego, a zrealizowany samowolnie obiekt budynkiem gospodarczym nie jest. Ponadto, co trzeba zauważyć, ewentualne potraktowanie tergo projektu jako zamiennego doprowadziłoby do obejścia prawa ze względu na legalizację w tym trybie samowoli budowlanej. Mając powyższe na względzie Sąd nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu organów mogących mieć wpływ na wynik sprawy i uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z obowiązującym prawem, a w związku z tym na podstawie powołanych przepisów oraz art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił – jak w wyroku